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我国行政收费依据混乱 相关立法仍步履蹒跚(图)

邱炯 绘
邱炯 绘

  近日,记者了解到这样一组数字:全国有7000多件“红头文件”被作为行政收费的依据,而严格意义上的法律,不过30余件。

  这令人不由想到国家发改委有关部门公布的一组数字:2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元,加上各种基金征收总额2000多亿元,人头均摊约为500元。

  “收费之多、之乱,与收费依据之多、之乱有着必然的联系”,一些人大代表、政府官员、法学专家分别在不同场合,以不同形式多年呼吁制定行政收费法,可至今仍不见“踪影”。
人们不禁在问:行政收费法,为何出台这么慢?

  收费之诉

  今年9月,国家工商行政管理总局有关负责人透露:国家发改委、财政部等多个部门正在研究个体工商管理费的处理问题。有专家解读说,收取了20多年的个体工商管理费有可能被终止。

  收取个体工商管理费是否合理,近年来屡受质疑。引发各方关注的是一起诉讼。

  年近60岁的程元福是江西省鹰潭市人,开了一家眼镜店。2005年5月,他学习有关文件后,感觉工商管理费收取不合法,便从当年7月开始,不再按月交纳个体工商管理费。在拒缴个体工商管理费9个月后,程元福收到鹰潭市月湖区工商分局处罚决定,要求补交拖欠的1350元工商管理费,并另处罚款1300元。2006年7月,程元福以工商分局收取管理费的行为不合法为由,一纸诉状将当地工商分局告到法院。

  案子最终以程元福败诉结案,败诉的依据是1987年国务院颁布的《城乡个体工商户管理暂行条例》,个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费。

  案子虽然败了,但对个体工商管理费合理性的讨论并未停止,各种质疑此起彼伏。在舆论的“轰炸”下,个体工商管理费最终出现了松动的迹象:

  2007年年初,北京、天津取消收取个体工商管理费,上海、浙江、四川、重庆等地方政府也纷纷表示将取消个体工商管理费。

  今年9月18日,国家工商行政管理总局有关负责人公开表态:个体工商管理费问题,会有一个“令人满意的结果”。

  依据之乱

  越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象,老百姓反映强烈,并不时有人提出诉讼,但无一例外以败诉告终。专家表示,行政收费的混乱,源于依据之乱。

  有关部门的一项初步统计显示,截至2007年7月,全国涉及行政收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件,行政法规规章有400件左右。余下的7100多件,都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件。

  分析这些行政收费依据,问题较为突出:收费设定权限不明确,项目不合理,程序不规范。有些法律只原则规定某类收费,但具体的收费办法授权行政机关规定。有的行政法规和地方性法规规定了行政收费,但具体收费项目和标准不一。

  中国政法大学教授刘莘认为,法律规定的混乱,无疑给了“收费冲动”以“空子”,收费多、收费乱在所难免。同时她表示,“红头文件”设定的收费规定,层级低、数量大、内容杂、随意性大,是行政收费改革需要清理的重点。

  记者还了解到,1993年10月,财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》列明:“在法律、法规之外,任何地方、部门和个人均无权擅自设置收费、罚没项目。”这是不是意味着众多的“红头文件”收费依据不合理呢?

  刘莘表示,“红头文件”作为收费依据是否合理,很难一概而论。财政部的规定是方向,是正确的,但如果财政体制自身问题如财政拨款不到位,基层执法缺乏经费等不解决,就无法达到治本的效果。再则,《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》是一个部门规章,层级并不高,权威性还不够。

  她说,要解决行政收费依据存在的问题,必须有一部法律进行统一规范。

  规范行政收费,迫切需要立法,已成社会共识:

  2005年两会期间,有代表提交议案,建议制定行政收费法,还草拟了范本。

  2007年5月,国家发改委相关负责人表示,“收费项目的设定,应当以法律为依据,而不是以行政审批方式设立。”

  立法之难

  2006年,新华社一则消息显示:当年1月全国人大已将行政收费法列入立法规划。

  时至今日,关于行政收费法的立法进展,还无新的消息。

  一项群众期盼、专家学者呼吁,已列入立法规划的法律,为什么步履蹒跚?

  专家分析,行政收费涉及群众利益,又存在着明显的问题,必须尽快规范,这已形成共识。但行政收费是个牵一发而动全身的事情,与政府机构改革、行政审批改革、财税制度改革等息息相关。如果草率出台一部法律,质量不高,留下隐患,执行起来困难重重,其法律效果就会打折扣,与初衷相悖。

  其实,早在1999年,全国人大就曾起草过行政收费法,但因种种原因搁浅了。据悉,其中最大的原因是涉及部门太多,需要解决的问题太复杂,遇到的阻力太大。毕竟谁也不愿意放弃自己的收费权。

  “尽管问题多、阻力大,但行政收费法的出台是可预期的。”北京大学法学院教授姜明安乐观地表示:如同行政许可法的出台,在建设法治政府、法治国家的大趋势下,各种托词、阻力、障碍最终都会消失。

  据了解,目前对行政收费的情况还没有完整详细的数据和分析,有关部门正在抓紧进行详细准确的立法调研,研究的内容包括行政收费的概念、设定权限、收费项目和收费程序等。

  “虽然目前还没有行政收费法出台的时间表,但有理由相信,伴随着我国行政改革、行政法治化步伐的加快,行政收费法的出台步伐会越来越快。”姜明安教授如是说。
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