收费之乱始于行政依据之乱

　　贺方

　　乱收费的泛滥，说到底是一个权利的保障以及救济问题，而权利的救济最主要的途径就是司法诉讼，可一旦司法审查在行政诉讼法的藩篱下，无法对规范性文件进行合法性考量，权利的救济注定是不充分和不到位的

　　近日，两组数据的对比，又让被呼吁近十年之久的行政收费法立法浮出水面。一组是记者调查得来的：全国有7600多件“红头文件”被作为行政收费的依据，而严格意义上的法律，不过30余件；另一组是国家发改委公布的：2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，加上各种基金征收总额2000多亿元，人头均摊约为500元(11月14日《人民日报》)。

　　显然，收费之乱始于行政依据之乱。据记者调查，在7600多件作为行政收费依据的“红头文件”中，除了30余件法律外，还有400件左右的行政法规和规章。除此之外，大约7100件的行政收费依据都是部门和地方的规范性文件。从这些数据中可以看出，“依据之乱”的罪魁祸首无疑就是那些林林总总的部门和地方规范性文件，也即我们俗称的“红头文件”。

　　其实，以“红头文件”作为行政性收费依据本身并不合法。早在1993年10月，财政部就发布了《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，其中明确规定，“在法律法规之外，任何地方、部门和个人均无权擅自设置收费、罚没项目”。但这一规定最大的缺陷在于，它与那大约7100件的“红头文件”在效力等级上是平级的，都属于规范性文件，自然其威慑力就会大打折扣。

　　而且，更为关键的是，财政部发布的相关规定是从强化预算管理的角度作出的，亦即为了防范部门和地方在财政预算之外，通过行政性收费、罚没收入获取大量脱离预算监管之外的“非税收入”。这其实意味着公民在权利受到侵犯时，无法充分援引这一规定来保护自身，因为这一更像是内部规范的规范性文件，于人民法院的司法裁判而言，也仅仅是可参照适用的条款，并没有绝对的法律效力。

　　在“禁止性规定”法律效力低下的语境下，对于行政收费法的期望自然顺理成章。正如有专家所断言的那样，“要解决行政收费依据存在的问题，必须有一部法律进行规范”。有行政收费法对行政性收费进行规范，法院在审理此类案件时，自然没有“回避”的理由，但同样的问题又来了，法院要按照行政收费法维护公众“不被收费的权利”，必然要对规范性文件进行合法性审查，而这就意味着对现有行政诉讼法的颠覆，因为我国现有行政诉讼法将抽象行政行为排除在司法审查之外。

　　从这个意义上讲，行政收费法的出台，并不必然终结在“红头文件”庇佑下的乱收费现象，反倒可能引起在法律效力上同级的行政收费法和行政诉讼法的冲突，除非未来出台的行政收费法规定行政性收费不能由部门法律、法规之外的规范性文件设置，从而巧妙地回避这个问题。但问题是，“徒法不足以自行”，立法层面的禁止并不意味着天下太平，一旦立法回避的问题被“红头文件”的越权行为所突破，自然就涉及到一个如何审查规范性文件的问题。

　　乱收费的泛滥，说到底是一个权利的保障以及救济问题，而权利的救济最主要的途径就是司法诉讼，可一旦司法审查在行政诉讼法的藩篱下，无法对规范性文件进行合法性考量，权利的救济注定是不充分和不到位的。从这个意义上讲，规范乱收费现象，仅靠行政收费法是远远不够的，因为在法律规范出台之前，至少应首先解决司法诉讼本身的局限性问题，或者说可以在司法审查之外找一个更经常也更合理的规范性文件审查制度，来应对公众的日益高涨的维权诉求。在这一点上，江西省老人程元福诉个体工商管理费案败诉或许是最好的前车之鉴。