中国机票代理市场究竟谁主沉浮

　　新闻快读

　　纸质机票退市到底谁说了算？是国际航空运输协会北京办事处还是中国航空运输协会？近日，两家协会在中国境内出售机票应该由谁管理这一问题上，发生了分歧。

　　据了解，目前，中国民航市场对所有机票代理的“放票权”由国际航空运输协会北京办事处控制，中国航空运输协会只有权认证机票代理人的资质，代理人如果想取得机票销售的资格，国际航空运输协会北京办事处还要再次审查。而且，对中国机票代理人的违规操作，国际航协北京办事处拥有处罚的权力。

　　据知情人士透露，目前，民航总局内部关于放票权“回归”的问题分成两派。

　　有关专家认为，国际航协北京办事处的处罚权力源于民航总局对它的授权，它行使的实际上是一种行政处罚权力。那么，民间性国际组织是否可以对国内市场实施实质的管理？它所达成的协议或产生的决定在国内是否直接具有有效性？对这些问题，有关部门应该尽快作出明确界定。

　　我国机票管理中存在的问题

　　电子客票作为运输凭证缺少国内法依据

　　中国机票代理人资质认证与放票权分离

　　民间性国际组织管理权限政府应予明确

　　加入国际公约后民航法相关条文未修改

　　本报记者 陈煜儒

　　中国到底取不取消纸质机票？到底何时取消？这两个问题似乎谁也说不清。

　　近一段时期以来，围绕纸质机票退市的消息把中国的消费者都搞糊涂了：一方面，国际航空运输协会北京办事处宣布，11月5日国际纸质机票退市；另一方面，中国航空运输协会随即发表声明，中国航空运输协会作为国家惟一授权对中国民用航空运输业实施行业自律性管理的行业组织，从未强制推行电子客票，任何国外组织无权为此设定时间表。

　　11月18日，中国航协的相关人士告诉记者：只要是在中华人民共和国民航市场内出售的机票，无论是国际机票还是国内机票，都应该由中国政府主管部门和在中国境内合法注册的行业组织按照中国有关法律行使主权性的行业管理权。由国际组织在中国境内宣布涉及中国行业发展和涉及国内公共政策的“决定”是不恰当的，势必会引起中国行业发展的脱节和引发与中国社会实际情况的冲突，同时，还将迫使国内行业失去自己的“话语权”。

　　缺乏依据

　　电子客票难作运输凭证

　　今年6月，王女士在街头散发名片的代理商处订了一张机票。为了防止和“黑票代”交易，她要求当面打印了行程单，并通过拨打航空公司的电话进行了确认，之后付钱离开。但3天后王女士到机场登机时，却发现机票已经作废。后来在航空公司的配合调查下得知，“黑票代”给她的是一张假行程单，她原先预订的机票早被“黑票代”退掉套换了现金。

　　“电子客票投诉在今年4月份达到高峰。”中国民航总局消费者事务中心主任刘玉梅对记者说，电子客票的投诉已经成为除“航班不正点”和“不正点时的服务”之外，旅客三大投诉焦点问题之一。

　　中国航空运输协会市场研究部朱庆宇在接受本报记者采访时说，去年10月以来，中航协和各地工商管理部门收到的由电子客票引发的投诉激增，主要表现为利用电子客票进行欺诈。如“黑票代”利用电子客票系统退票验证比较简单的特点，提供给旅客虚假的订票信息，在旅客机票查询成功后至登机前的时间段内办理退票，骗取旅客已付票款。由于电子客票的相关法规尚未出台，缺乏作为合同的依据，各航空公司和正规票代都有充分的理由免除责任，追查起来难度相当大，加上对销售电子客票的管理环节目前是分散的，有时此类投诉连投诉主体都难以认定。

　　界定不明

　　谁该对国内市场实施实质管理

　　记者在采访中了解到这样一个现状：中国民航市场对所有机票代理的“放票权”由国际航空运输协会北京办事处控制，中国航空运输协会只有权认证机票代理人的资质，代理人如果想取得机票销售的资格，国际航空运输协会北京办事处还要再次审查。也就是说，中国境内究竟有多少机票代理在市场中经营，只有国际航空运输协会北京办事处知道，而代理行使行业管理的中国航空运输协会，根本无法得到这些真实的市场信息。

　　中国航协的相关人士告诉记者：“我们按正常程序认证了不到六千家的代理机构，可各地反馈的信息表明，实际上市场高峰时可能接近两万家。”

　　这个问题是怎么形成的呢？

　　业内人士告诉记者，中国航空运输协会成立于2005年9月9日，此前，中国航空运输机票代理市场的管理一直由国际航空运输协会北京办事处负责。国际航空运输协会成立于1945年4月16日，是一个以世界各国航空公司为主要成员的民间性行业国际组织。该协会在北京设立中国代理人事务办事处的时间为1994年4月15日。

　　据知情人士透露，目前，民航总局内部关于放票权“回归”的问题分成两派：一类意见认为，国际航空运输协会北京办事处管理中国机票代理市场已经很多年，他们有很成熟的管理经验，而且民航市场是一个国际化的市场，由他们管理更便于与国际接轨；另一种意见认为，中国国内民航市场广大，有中国的国情和发展特色，自己的市场应该自己来管理，航空大国都是如此。在美国、日本等发达国家均有国内的代理市场标准和国内代理市场运行规则，他们依据本国法律拥有独立的代理市场体系，并在本国代理市场体系相对独立的基础上与“国际标准”接轨。

　　据了解，目前，对中国机票代理人的违规操作，国际航协北京办事处拥有进行处罚的权力。

　　中国人民大学法学院教授莫于川向记者表示，国际航协北京办事处的处罚权力源于民航总局对它的授权，它行使的实际上是一种行政处罚权力。一般来说，一个庞大的行业性国际组织，按照成员事先的协议约定，有权在一定范围内对其成员进行内部处罚。

　　那么，民间性国际组织的协议或决定，在协调国际性业务的同时，是否可以介入到某个国家内部事务的范畴呢？这与我国民航市场大国地位是否相称呢？

　　中国政法大学国际法教授杜新丽对记者说，中国是国际民航组织成员国之一，国际民航组织作为政府性组织，它的协议或者公约(比如《蒙特利尔公约》)对所有成员国都具有约束力，而民间性国际组织(例如国际航协)的任何协议或决定应该从属于一个主权国家的法律。所以，对民间性国际组织是否可以对国内市场实施实质的管理，它所达成的协议或产生的决定在国内是否直接具有有效性，政府应予以明确的界定。中国民航市场成长得这么快，行业管理一定要责、权、利相一致，要有相应的法律法规相配套。管理部门应该尽快协调市场上存在的这些问题，确定权力与义务的分配。

　　完善立法

　　明确国内各市场主体法律义务

　　针对电子客票的法律地位问题，中国航协法律顾问李琦博士告诉记者，依据我国民用航空法有关规定，承运人运送旅客应当出具客票。旅客乘坐民用航空器，应当交验有效客票；在国内航空运输中，承运人同意旅客不经其出票而乘坐民用航空器的，承运人无权援用有关赔偿责任限制的规定。在国际航空运输中，承运人同意旅客不经其出票而乘坐民用航空器的，或者客票上未声明选择适用有关国际公约的，承运人无权援用有关国际赔偿责任限制的规定。

　　李琦说，如果照此规定，持电子客票的旅客、签发电子客票的航空公司都不能受到相关法律的保护。我国目前大量推行电子客票的法律依据是国际公约。1999年《蒙特利尔公约》引入了“运输凭证”的法律概念，如在购买电子客票的情况下，航空公司或代理人给旅客出具一个电脑记录，那旅客就可以持有该运输凭证直接登机。公约承认电子客票的法律地位，弥补了电子客票出现后法律上的空白。《蒙特利尔公约》于2005年在我国生效，但民航法的相关条文尚未修改，因此，应当通过修改法律，明确电子客票的法律地位问题。

　　“电子客票的快速引进，导致配套制度不能很好地衔接，给销售服务造成了很大压力。”李琦说，这表现在旅客异地购票无法打印行程单、行程单丢失后如何解决退票、报销问题、遇到航班延误时各航空公司之间无法直接签转、旅客非自愿签转、退票时无法提供行程单、订座系统与离港系统不匹配，导致旅客无法成行等等问题。他认为解决上述问题，除了依靠技术进步外，必须通过立法明确国内各市场主体的法律义务，使国内航空销售形成一个系统的整体。

　　据了解。目前，国内一些地方的机场公安机关及航空公司发现了各种形式的假电子客票，虽已破获数起电子客票诈骗案，但各有关航空公司及旅客不同程度遭受损失的情况时有发生。李琦说，应当完善电子客票使用过程中的消费者权益保护立法。

　　本报北京11月18日讯