《瞭望》文章：公开行政权力的起跑

　　《瞭望》文章：公开行政权力的起跑

　　政府信息公开制度的落实情况，是观察十七大报告中“让权力在阳光下运行”的第一视角

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　党的十七大报告中一句“让权力在阳光下运行”，被媒体誉为“最具诗意的一句话”。

　　这一表述的引人注目之处在于，它是对十六大以来提高政府工作透明度进程的一个政治肯定，同时进一步彰显了中央推动“阳光政府”、“阳光政治”的决心。

　　建立健全信息公开制度，增强决策的透明度和公众参与度，是推进决策科学化、民主化的前提，也是建设社会主义民主政治建设的重要任务之一。其中，《政府信息公开条例》的颁布具有标志性意义。长期关注此项工作的几位专家日前在接受《瞭望》新闻周刊采访时都表示，“让权力在阳光下运行”，是中央对政府信息公开在更高政治层面的一种支持。

　　据悉，为迎接明年5月1日即将实施的《政府信息公开条例》，目前各级政府机关正在紧密准备之中。分析人士认为，政府信息公开的落实情况，是观察十七大报告中“让权力在阳光下运行”的第一视角。

　　目录防止公开“缩水”

　　“《政府信息公开条例》的实施准备工作正在有条不紊地进行”，国务院办公厅有关部门负责人在电话里告诉本刊记者，“信息公开目录也正在抓紧编制。”

　　按照9月份国务院办公厅下发的《关于做好施行<政府信息公开条例>准备工作的通知》，各级政府应在2008年3月前做好政府信息公开指南和信息公开目录的编制工作。

　　与2004年实施的《行政许可法》相比，此次《政府信息公开条例》的实施准备工作可谓低调。有关专家认为，这与面临的巨大挑战以及相应带来的巨大变革不无关系。

　　“实施准备工作是‘外松内紧’”，曾参与条例起草工作的中国社科院法学研究所研究员周汉华认为，“对政府而言，实施《条例》带来的影响丝毫不亚于《行政许可法》，带来的挑战也将更全面。”

　　据《瞭望》新闻周刊了解，目前各地围绕实施条例的机构设置、人员培训、信息清理，以及评议考核机制、监督制约机制、信息发布协调机制、保密审查机制的建立等工作都在紧锣密鼓进行当中。而当前最主要，也最棘手的工作，就是编制政府信息公开目录。

　　“在条例中设计政府信息公开目录，是为了防止政府公开信息‘缩水’”，周汉华告诉本刊记者。按条例规定，这份目录应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。各级政府在编制目录的实践过程中，则需要对行使行政权力办理的各类事项进行逐项审核。

　　受各种条件限制，我国政府此前对信息的管理比较粗放，因此编制信息公开目录不光需要大量人力物力，还需要科学化的体制和机制设计。“制订这种目录还是第一次，经验较为欠缺。”周汉华说。

　　知情人士透露，在国办下发实施准备办法前的最后一次内部会议上，讨论的焦点之一就是“目录怎么编”——是由地方先行进行尝试，抑或是中央统一定制？其中的两难在于：地方不尝试则中央缺少经验，中央不指导则地方不易规范。

　　从各地公开的实施准备情况来看，一部分地区已经完成了信息公开目录的初步编制工作。如江苏省南京市要求9月底前各区县、各部门完成政府信息公开目录编制工作，学校、医院及水、电、气、公交、电信等公用企事业单位，也要根据行业业务特点，编制好办事公开目录。目前在南京市政府网站，已可以查询市政府的信息公开目录，市政府各部门和区县政府的信息公开目录也大多可以查询。

　　此外，在浙江、四川等地的省政府网站上，也都已列出省政府、省级各部门、各市级政府的信息公开目录，绝大多数可以查询。中央部委如商务部，在其网站上也可以查阅到详细的政府信息公开目录。

　　中国人民大学法学院教授莫于川同样曾参与《政府信息公开条例》的起草工作。他在接受本刊记者采访时表示，各地、各部门情况不一样，政府信息分类也应有所区别。“但就目前了解的各地目录编制情况来看，中央主管部门适宜出台统一的信息公开目录模板，以起示范作用。”

　　莫于川说，目前来看，各地政府正在按照国办通知的时间表进行信息公开目录编制工作，最终可能在条例实施一段时间以后中央再统一进行规范。

　　推动政务公开等各类公开办事制度

　　“《政府信息公开条例》的实施是起点，而非结束。”周汉华强调。他表示，一部条例不可能解决所有问题，政府信息公开乃至政务公开等各类公开办事制度的全面落实，还需全面、系统地推进。

　　制度化的关键是法制化，我国对政府信息公开的正式立法工作始于2003年前后。当年元旦，广州市政府率先实施《广州市政府信息公开规定》；2004年，北京、上海、成都、重庆、武汉相继出台或实施相关的地方法规；2005年广东省公布的《广东省政务公开条例》则是我国第一部规范政务公开行为的省级地方性法规。

　　在中央层面，2002年底国务院信息办启动了对政府信息公开的立法研究。2003年至2006年，《政府信息公开条例》连续四年被列入国务院立法计划，并于2007年4月正式颁布。

　　受访专家认为，条例在法律层面规范了行政权力公开的形式、载体以及评议、救济等机制，进一步完善了政务公开基本制度。同时，条例充分体现出权力运行阳光化、透明化的理念，对相关法律法规的制定或修改，也将产生一定的示范效应。

　　“《政府信息公开条例》是对以往政府信息公开立法活动的一个总结，也是政务公开步入法制化轨道的一个良好开端。”莫于川说。

　　条例规定，政府网站将是行政机关主动公开政府信息的渠道之一。统计显示，目前我国政府网站的总体拥有率达86%以上，96%的国务院部门、97%的省级政府、96.7%的地市级政府、87%的县级政府拥有了自己的网站。

　　到2010年，我国将基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立信息资源公开和共享机制，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道。

　　条例同时要求，各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备。国家档案局宣传处有关负责人告诉本刊记者，目前全国80%的地区已经完成这项工作，剩下一些边远市县也正在加快工作进度。

　　一部“良法”必须有相配套的、可操作的制度保障。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，把信息公开和有效的救济制度有机结合到一起，才能使公众对政府的监督落到实处。

　　“可以结合信息公开，把民意作为官员选拔、任命的重要标准，就会使信息公开的效果倍增。”汪玉凯说。

　　此外，通过落实《政府信息公开条例》，还将推进行政复议、行政诉讼等救济体制，周汉华认为。

　　另有专家建议，以此为契机进一步完善政务公开的法律体系。例如，在有关全社会和公民重大利益的法律中增设公开程序，建立健全国家公务员财产申报制度，实行财务公开，健全公共财政，确保政府事权和财权的公开透明等。

　　公权阳光化成大趋势

　　“像欧阳自远这样探月工程的首席科学家，过去连名字都是国家机密”，一位受访专家称，“我国信息公开的程度比过去有了很大的提高。”

　　以《政府信息公开条例》为标志，打造“阳光政府”，推动公权运行迈向阳光化、透明化已成大势，并将为十七大报告中“公众的知情权、表达权、参与权和监督权”提供坚实的制度保障。

　　汪玉凯说，一些地方公权力被滥用，很大程度就是政府和公众信息不对称状态造成的；信息不对称状态被打破后，公众知情权得到尊重，就有更充分的条件限制公共权力“越界”。

　　此前，公权力掌握大量隐蔽信息，曾是社会运行常态。“老百姓不会知道政府的工作计划，不会知道矿难受害人数、艾滋病人数，等等。”一位受访专家说。

　　公权透明化趋势，深刻折射出我国民主政治的进步历程。2007年11月1日，《突发事件应对法》开始实施。该法以法律形式规定了在突发事件处置中，如何保证政府及时、准确地发布信息。另据了解，保密法的修改也继续提上立法机构的日程。

　　此外，还有多部法规法律对权力的阳光运行作了相应规定，许多地区也制定了相应的地方性法规。从政府网站、新闻发言人、百姓明白卡，到村务公开栏、厂务公开栏、行政服务窗口，越来越多的公开办事制度在保证权力运行的公开透明，权力阳光化的理念得到社会更多的共识。

　　这种共识在十七大报告中多处可见。报告把保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权列入发展社会主义民主政治的范畴，提出增强决策透明度和公众参与度，在制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。同时要求完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。

　　中纪委廉政研究中心博士后詹福满说，权力透明化是指权力运行的依据、程序、结果、救济，以及与权力相关的事项等，除法律或党内规章规定保密外，都向社会和人民群众公开，确保知情权的实现。

　　他认为，建立健全权力透明化机制，下一步应在《条例》的基础上制定信息公开法，把政府信息公开与党内信息公开统一起来，把涉及决策权、执行权、监督权运行的各种事项，除应保密外，一律向社会和人民群众公开；同时还要公开与权力运行相关的事项，比如领导干部的财产。

　　其次，确定信息公开的监督机构和相应的法律责任。设立专门机构监督信息公开的执行，并明确违背信息公开法的责任。

　　目前《政府信息公开条例》规定的公开主体主要是行政机关，并不包括人大、法院、检察院以及党的机构。有专家指出，在行政机关依法推行信息公开、权力运行透明化的同时，应及时将司法公开、党务公开推上法制化轨道。以目前社会舆论关注的“聂树斌案”为例，若有专门法规对法院信息的公开作出明确规定，无疑有助于案情的真相大白，维护司法正义。

　　据《瞭望》新闻周刊了解，信息公开法已被纳入下一届人大的立法规划。□