本报记者 赵文明
一项被称为审计机关“自我革命”的改革，让湖南省的审计质量有了大大的提高。
湖南省审计厅法制(审理)处处长段培安打了个形象的比喻：“我们把审计项目当成一个产品，原来工人(审计小组)生产完产品后，检测员(法制处)只是在程序上检测一下，至于工人接不接受检测意见，产品是否出厂，我们都管不着。可现在不同了，我们只要发现产品有问题，就有权决定不让产品出厂并退回车间，直到合格为止，不合格产品就流失不出去了。
”
这一做法被归纳为审计“四分离”。
湖南省审计厅综合计划处处长徐小和说，所谓“四分离”，就是将审计机关内部与审计业务密切相关的职责和权限划分为4部分，并将审计机关的内部机构设置对应划分成计划、审计、审理、执行4类，形成4部门各司其职、相互监督、密切协作的审计业务运作机制和管理模式。
4个月前，在湖南省十届人大常委会第二十八次会议上，一批厅、局、委及相关单位的12笔“糊涂账”被摆上桌面。
4个月后，在湖南省十届人大常委会第三十次会议第一次全体会议上，湖南省审计厅厅长唐会忠透露，12笔“糊涂账”全部算清，而被审计单位能如此主动积极开展整改工作，与审计“四分离”的推行是分不开的。
有关人士称，“四分离”不仅可以最大限度地避免决策失误，还可以将旧体制下难以被领导和其他部门察觉的谋私环节堵上。
湖南省审计厅缘何敢于自我革命？“四分离”制度又有着怎样的魅力？带着这些问题，记者进行了一番探寻。
“一竿子插到底”
旧模式弊端重重催生变革 审计机关每年都会审计出这样那样一些问题，如有些单位转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等等，然而问题审计出来后却往往陷入屡审屡犯、屡犯屡审的尴尬局面。原因何在？
唐会忠，一个有着二十多年审计经验的学者型审计厅长，审计“四分离”体制改革的首创者。
“我觉得这与审计业务的操作模式有一定关系。”唐会忠说。
据了解，长期以来，我国审计机关的内部业务机构是按照审计内容的类型划分的，分为财政、金融、行政事业、农业、经贸、外资、投资等业务部门，后来增加了经济责任审计部门。对一个项目的审计，审计机关的基本做法是，从制定计划、开展审前调查、制定审计方案、现场审计、编写审计报告、进行审计定性、提出审计处理处罚建议一直到审计执行，都是由同一个审计业务部门“一竿子插到底”。
审计小组的权力很大，可以自己提出审计项目、作出处理意见，并自己执行，与被审计单位打交道多了，难免会出现一些审计时就轻避重、执行时不了了之的现象。
“一次生、二次熟、三次四次是朋友、五次六次下不了手！”说起原有审计业务管理模式的弊端，湖南省审计厅金融社保审计处处长李作尧深有感触。
唐会忠直言，“集权式”审计业务管理模式难以把好审计质量关，难以确保审计执法的客观公正性，难以形成重大的审计成果，也难以将审计意见处理到位。这是湖南审计机关下决心进行内部职能调整的主要原因。
改革的决心坚定但步伐谨慎。
“我们先在部分市(县)审计机关进行了试点，市(县)审计机关毕竟"摊子"小，工作量也小，深浅难易都容易控制。”唐会忠说。
2003年12月，湖南省审计厅选取了中方县审计局等作为试点单位推行改革。中方县审计局通过“四分离”改革，2005年度审计入库率达到了100%，未出现一起行政复议或行政诉讼案件。
2007年的第一天，“综合计划处”、“审计查证处”、“法制(审理)处”、“审计执行处”四块牌子分别挂在了湖南省审计厅的办公室门上。一场全国瞩目的“变审计监督为监督审计”的审计体制“四分离”改革在湖南省悄然进行。
环环相扣大循环
提高效率保障质量预防腐败 “在具体操作中，4大部门各司其职，相互监督，从原来"一竿子插到底"变成了现在环环相扣的大循环。”法制(审理)处处长段培安说。
以前，审计一个项目要花费多长时间、需要多少经费，全部由审计小组自己提出来。被审计单位条件好一点，审计小组可能会多呆几天，条件差一点的，可能呆上两三天就草草收场了，很难保障审计的效率和质量。
据记者了解，在新的模式下，一个项目需要多长时间、需要多少经费，综合计划部门首先要做好预算，并规定没有特殊情况，审计查证部门必须在规定的时间内完成，同时设置计划任务完成进度表，随时可以掌握项目审计的完成情况。
据了解，今年1至10月，湖南省审计厅法制部门共发现了50多个审计报告存在问题或瑕疵，都退回给审计查证部门重新补充材料，最多的退回了5次，使审计报告更科学、更完善，从机制上对审计质量起了保证作用。
屡审屡犯、屡犯屡审曾是我国各级审计部门面临的尴尬局面，审计报告处理意见写得再好，也往往落入执行难的境地，不了了之。
审计执行处的任务就是专门落实审计报告的处理和整改意见。
“以前审计报告的处理执行都由审计小组来实施，有的审计小组将审计报告写完，给领导一交就算完事了，最多把被审计单位的违规资金收缴了，至于被审计单位是否整改到位，审计小组一般是不会去管的。前不久，我们对以前的审计报告进行了一次清查，结果发现有一个2002年的审计报告到现在都没有执行。”审计执行处处长谢元发告诉记者，今年审计执行处成立后，1至10月，对32个被审计单位作出的48个审计报告，审计建议执行率达到了87%、审计处理处罚决定执行率达到了82%。很多被审计单位还主动和审计部门联系，听取整改建议。
改革前，查证阶段可以将问题不上报告甚至不写进底稿；处理处罚阶段可以灵活掌握，甚至该处罚而不处罚；执行阶段可以打折扣，甚至领导签发审计决定后，业务处可以借故不完全执行。“改革后，这样做不行了。”唐会忠说。
“新模式的推行使审计人员的责任心加强了，还能有效地降低审计风险、预防腐败，保持审计队伍的纯洁性。”已有二十多年审计经验的固定资产投资审计处处长符放松说。
“要依法行政，权力必须要明确，必须要受到制衡和监督。”唐会忠此语道破了“四分离”改革的核心思想。
相关评价 兰州商学院教授杨肃昌：“四分离”实质是将权力制衡原则创造性地运用在审计机关内部监督权的具体分配和实施过程中，其结果必定会提高权力运用的透明性、适当性、程序性和有效性，扼制权力的无度扩展、滥用和“寻租”。
南京审计学院副院长王会金：“四分离”如果有效推行下去，则有利于加强审计监督力度和审计机关的廉政建设；有利于整合审计资源，提高审计工作效率；有利于统一审计执法尺度，维护审计执法的形象和权威……
湖南大学法学院教授唐超华：“四分离”能使行政执法透明化，严格规范了行政执法中的自由裁量权，从而把审计监督和服务职能提升为国家治理的工具之一，为我国探索依法行政提供了良好范本。
编后 审计机关“一竿子插到底”的管理模式在实践中暴露出诸多弊端，一直为人们所诟病。而“四分离”制度在一定程度上完善了审计内部的监督机制，不仅最大限度地避免了决策失误，还可以将一些旧体制下难以被察觉的谋私漏洞堵上。这种改革创新、与时俱进的做法，值得各地学习借鉴。
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