推进环保机制与制度创新

　　推进环保机制与制度创新

　　科学发展与环境保护研讨会认为应探索一条行政、市场、公众结合的环保之路

　　由广东省环境保护局、省机构编制委员会办公室、省行政管理学会共同主办，省行政管理学会办公室承办的“科学发展展与环境保护研讨会”，于2007年11月30日在广州举行。230多名国内专家学者、政府官员、相关企业界人士聚集一堂，共同研讨“科学发展与环境保护”这一事关国计民生的重大课题和热点问题，这是我省在国家“节能减排”环保新政策刚出台不久召开的一一次大型的研讨会，对广东乃至全国环境保护工作将产生积极的影响。

　　环境保护工作任重道远

　　随着我国经济的快速增长，各项建设取得巨大的成就，但也付出了巨大的资源与环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境的污染问题反映强烈。空气、土壤与水体污染等问题也日益突出。2006年全国559个城市中，空气质量达到一级、二级、三级、劣于三级标准的城市各占4.3％、58.1％、28.5％和9.1％。二氧化硫排放量为2588.8万吨，烟尘排放量为1078.4万吨，工业粉尘排放量为807.5万吨，工业固体废物排放量为1303万吨。由于方方面面的原因，一些地区的土壤受到不同程度的污染，对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁，土壤污染的总体形势严峻。

　　2006年，全国废水排放总量为537亿吨，化学需氧量(COD)排放量为1428.2万吨，地表水总体水质属中度污染。七大水系中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。27个重点湖(库)中，巢湖、太湖和滇池污染严重。十多年来，国家拆巨资治理“三河三湖”流域水污染，但治理的速度远远赶不上破坏的速度，至今这些本已经改善的流域又被重新污染。这充分说明，传统工业化的增长方式已经使中国资源环境到了难以承受的底线，人民群众的日常生活受到严重的威胁；而传统的环境治理方式已经不能解决积累的环境问题。因此，探索一条将行政手段、市场力量、公众参与结合起来的环境污染防治新途径势在必行。

　　启动防治环境污染大系统工程建设

　　防治环境污染大系统工程是运用系统工程的原理，对防治环境污染大系统进行分析研究，择优制定和实施防治环境污染的法律、法规、政策、制度，以维护社会整体最大利益和局部合理利益的思想方法和组织管理技术。

　　基本方法与措施：一是坚持党的领导和依靠人民群众；二是摆正位置，把握大局，理顺防治环境污染与其他各方面工作的关系；三是树立持久作战的思想，坚持在防污治污战略上总体规划，在防污治污策略上分步实施，在具体落实中突出重点，注重实效，稳步推进；四是坚持从严治理环境污染，同时又要把握政策，坚持对人的处理持慎重态度，处理好严肃执纪与宽严相济、区别对待的关系；五是认真落实防治环境污染责任制，形成全社会抓防治环境污染的气氛，调动各方面的力量参与防治环境污染；六是加强调查研究，把中央防治环境污染的部署与各地区各部门的实际情况有机地结合起来，增强工作的针对性、预见性和创造性，提高防治环境污染的工作效率；七是加强政府环保职能部门的自身建设，不断提高环保干部队伍的整体素质，以适应防治环境污染发展形势的需要；八是坚定不移地走改革创新之路，走开放、透明之路；九是加强防治环境污染的国际交流与合作。

　　环保理念及工作需要体制与制度创新

　　(一)环保理念与环保法律体系的创新

　　健全环境法律体系，首先要制定并健全这个体系的核心法律即环境基本法。应将《环境保护法》修改成为《环境基本法》，促进中国环境法律体系向可持续发展和生态法的方向发展。在中国环境法律体系建设中，应强调“环境正义、环境公平、生态秩序、生态基础制约、人与自然和谐相处”等基本理念，坚持“生态优先、生态安全第一，可持续发展，行政调整、市场调整、社会调整三种机制相结合，预防为主、防治结合、综合治理、环境民主”等原则；明确规定公民有在平衡、健康的环境中生活的权利；增加环境责任制度特别是政府环境责任制度(包括政府环境问责制度)，生态功能区规划与建设管理制度，生态补偿制度与环境公益诉讼等制度。

　　(二)节能减排政策及其落实机制的创新

　　经济发展与环境保护的“双赢策略”是最有生命力的策略。行政手段对环境公共物品的管治往往有效率高的特点，但有时效果并不十分理想。企业是节能减排的主体，企业欢迎环境与经济双赢的制度和政策。科学、合理的环境经济市场制度对企业、地方政府、环保产业自觉实行节能减排与环境保护具有重要的激励作用。因此，应加快推进节能减排与环境保护政策的创新。而节能减排与环境保护需要全社会参与、全过程推进、全方位考核。为了增强实际效果，节能减排与环境保护政策创新需要在制度设计、政策传导机制、执行监督等不同层面展开，要尽可能涵盖法律手段(如环境法等)、行政手段(如政绩考核等)、道德手段等。

　　发展循环经济是实现节能减排的重要途径。循环经济的工作重点包括推进节约降耗，在生产、建设、流通和消费各领域节约资源，减少自然资源的消耗；全面推行清洁生产，从源头减少废物的产生，实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变；大力开展资源综合利用，最大限度地实现废物资源化和再生资源回收利用；大力发展环保产业，注重开发减量化、再利用和资源化的技术与装备，为资源高效利用、循环利用和减少废物排放提供技术保障。

　　(三)公众参与机制和制度创新

　　应重视政府主导下公众参与环保机制的构建。公众参与环保的动态机制可以从纵向与横向两个维度进行划分。从纵向看，根据参与的不同阶段可分为预案参与机制、过程参与机制、末端参与机制和行为参与机制。从横向看，分为信息传达机制、宣传教育机制、行动协调机制、监督制约机制和激励机制。从活动与管理的视角来看，公众参与环保机制分为两种，一是公众参与环保活动机制，需要进一步明确公民的环保权利和义务，实行全民环保教育，加大奖励和处罚力度，建立舆论褒扬和谴责机制与制度；二是公众参与环保管理机制，需要建立和完善环保决策听证制度、环保议案制度、环保信访制度、公众参与环保检查监督机制和制度。为充分发挥政府在环保方面的主导作用，需要加强领导干部的环保教育培训；转变政府职能，改进经济社会发展成果考核和领导干部政绩考核办法；促进公众与政府在环保中的良性互动。

　　应提高环境保护影响评价中公众参与的有效性。环境保护影响评价中公众参与有效性是在环境保护影响评价全过程中公众获得环境信息的多少，参与项目决策和诉诸法律的权利实现的综合反映。要使公众参与环境保护影响评价工作具有科学化、系统化、程序化、规范化和定量化，以确保公众参与环保的有效性，就必须建立一整套完整的公众参与环境保护影响评价有效性的定量评价体系。进一步构建政府负责、部门协作、企业自律、公众参与、社会监督的环保工作机制，群策群力，完善环境保护体制与相关制度体系。

　　我省积极创新环保机制与制度

　　(一)以“环境优先”推进广东发展转型

　　环境优先是指环境质量应作为区域内各项工作的基本衡量标准，在其他工作与环境要求有冲突的时候，要服从环境保护的要求。我省作为我国经济发达、内部发展不平衡的地区，非常需要实现发展方式的转变，环境优先可以成为推动这一转变的有效力量。用环境优先推动广东发展转型，就是要把珠三角地区实施环境优先的理念和行动，逐步在全省推行和扩展，使我省在实现生态文明奋斗目标的同时，也实现经济结构的改善和发展水平的提高。

　　(二)拓展广东生态文明建设的思路与对策

　　我省环保工作应以党的十七大和省十次党代会精神为指导，按照建设社会主义生态文明的总体要求，以推动科学发展、促进社会和谐为目标，以维护环境安全和群众环境权益为核心，以污染减排为重点，加大污染整治力度，严格环保准入，强化环境监管，有效改善城乡人居环境，牢固树立生态文明观念，建设人与自然和谐相处的绿色广东。为此，应重点做好以下工作：一是加大污染减排力度，努力实现主要污染物总量控制目标。二是严格环保准入，大力推进经济发展方式转变。三是强化污染综合治理，着力改善环境质量。四是强化环境监管，加大环境执法力度。五是强化宣传教育，牢固树立生态文明观念。

　　当前，我省的不少城市和地区水资源相对短缺，应有效地利用水资源，建设节水型社会、节水型城市，在社会经济发展与环境保护生态平衡两者之间实现双赢。具体思路与对策是：其一，在城市建设专用管道，直接利用海水进行冲厕、初级洗刷、道路冲洗等；其二，对城市污水进行处理，达到可重复利用的标准，建立中水系统，用于工业生产、农业灌溉、道路和车辆清洗、消防、绿化、基建施工、城市喷泉、冷却设备补充用水等领域；其三，强化宣传、落实措施，把节约生产用水和生活用水落到实处；其四，加强海水淡化技术研究，降低成本。

　　建设生态文明应寻求新型的绿色能源，发挥广东的替代性能源优势，有效地利用太阳能、海洋能和风能，超前性地建设绿色能源大省和绿色能源城市，既走出能源多源化的新路子，又缓解能源压力，还能形成一道亮丽风景。具体思路与对策是：第一，在城市建筑物上(房顶和墙壁)加装太阳能热水器、太阳能电池板；第二，合适路段上加装太阳能路灯；第三，在房顶、高坡和开阔地带安装风车，用于发电和作为机械动力；第四，海洋潮汐发电；第五，开展利用太阳能分解海水水分子制取氢气和氧气的研究。

　　建设广东生态文明，还必须增强环境保护能力。环境保护能力是实现环保目标所应具备的物质及智力能力要素的总和。环保能力建设包括硬件能力建设和软件能力建设。增强广东环境保护能力的具体对策：一是强化管理，提高生态恢复与污染治理的能力；二是建立环境与发展综合决策机制，提高环境综合决策能力；三是依法行政，提高环境行政执法能力；四是强化协调，提高环境管理协同效应；五是预防为主，增强环境危机应急能力；六是多方协作，加强环境监测能力建设；七是系统推进，提升环境管理的支撑能力。

　　(三)完善我省领导干部环境政绩考核机制与制度

　　广东是全国最早试行党政领导干部环境政绩考核的省份之一，建立了包括考核主体、考核对象、考核内容、考核指标、考核标准、考核程序、考核结果使用在内的完整的领导干部环境政绩考核制度。该制度的试行，大大推动了环境保护工作，促进了环境质量的改善，但也存在不完善的地方。我省应完善领导干部环境政绩考核制度中的领导机制和工作机制、强化考核结果的使用和责任追究、完善考核内容和考核指标体系，建立党政领导干部环保政绩考核制、环保一票否决制、环境保护问责制，使之成为干部选拔任用和奖惩的硬性指标，促进集中、统一的环境管理体制的最终建立。

　　供稿：广东省行政管理学会办公室