学者热议政府转型根本目标:实现国家管理社会化

　　国家管理社会化：政府转型的根本目标

　　■学人新论■蒋京议

　　胡锦涛同志在中共十七大上提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重大战略任务。改革开放近30年来，我国在经济领域取得了举世公认的伟大成就，然而正是以市场为取向的经济体制改革的不断深入，引发了国家与社会、政府与民众之间关系的重大变化。

为此，我们在现实考察中发现，从国家与社会、政府与民众的关系及其变化来理解行政管理体制改革，不仅更为接近整体性的客观现实，而且对于政府把握其职能转变的总体方向和目标，具有更加重要的宏观指导意义。

　　政府转型的本质要求

　　政府是国家的行政机关，承载着治理国家、整合社会、服务民众的职能。然而，“国家”与“社会”谁为第一性，不仅是两种不同的理论研究范式，并且决定了政府的行为方向，亦即形成“社会管理国家化”和“国家管理社会化”两种形态的分野。前者将行政管理置于“国家优位和决定社会”的集权化框架之中，其主要特征表现为：将国家权力视为统治社会的惟一合法权利，否定国家权力下放或还权于社会的历史趋势和积极意义；坚守国家权力和意志的至上性和统摄性，以政治管理方式来架构经济、文化和社会生活；把高度集权作为稳定社会的必要前提，只承认国家机构内部监督的意义，否定民众对于制约权力的实效性和可操作性等等，进而形成了把民众和社会看做是政府和国家的附庸和工具，“认定国家或政治的至高地位以及一切问题都可以最终诉求国家或依凭政治而获致解放”的思维定式。

　　在中国改革开放以前，由于我们对马克思主义和社会主义在认识上和实践上的偏差和失误，实行了高度集权的政治和经济体制，形成了国家包揽和控制社会、“权力”遏制和侵吞“权利”的非均衡、不正常状态，阻碍了经济和社会的健康发展。改革开放后，中国逐步改变了先前那种以政治活动为中心，将诸领域统合为单元板结的社会结构方式，进而使政府更多地指向政治领域的倾向以及政治领域对于其他领域的强势地位开始相对弱化。特别是市场经济的发展，使得中国社会的自由空间逐渐加大，资源流动不断加速，从而在一定程度上消解了传统集权体制在经济、政治、思想、文化等方面的基础，进而使得整体性、同质性社会得以逐步解体。由此表明，加大以转变政府职能和强化社会自治功能为取向的行政管理体制改革的力度，已经成为进一步推进社会自主性与多元化发展，建立起国家与社会、政府与民众之间良性互动关系的重要前提。

　　由此我们可以清楚地看到，我们所说的“国家管理社会化”并不是指国家权限相对于社会的弱势化，而是要构建起一种国家和政府在支配社会生活方面“权力类别多元化”的状态。因为，“利益多元需求、权力分散制约、组织依法独立”已经成为现代社会中的一个重要特征，所以就必然会在更加广泛的领域中形成排斥单一性和独占性机制的强烈诉求，由此，除了国家机关及其机构居于支配社会生活的主导地位外，社会民众及其非政府组织也已开始成为治理和整合社会的一支不可或缺的重要力量。而从深层次的视角来看，强化国家权利的真正要义在于凸显权力的人民性，如果把行政管理体制改革的正确命题界定为“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，那么，缺失人民的参与而仅仅依靠政府的“自我革命”，这种改革的成功是难以想象的。所以，权力适从人民的意志，权力得到人民的监督，“让权力在阳光下运行”，就应该成为政府转型的本质要求。从这个意义上讲，推进行政管理体制改革的决定性因素，应该从国家与社会、政府与民众健康关系的动力机制中去寻找，这样才能使政府正确选定职能转型的根本性目标，并且确定政府发挥职能作用的范围和强度。

　　政府转型的社会成本

　　理论界普遍认为，在完善公共服务体系的基础上，强化社会管理和公共服务，这是服务型政府在“国家管理社会化”框架中的一项实质性内容。中共十七大报告着重强调：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。从理论上讲，社会建设的推进只有在经济发展的基础上才能得以实现，但是事实又表明，经济增长不一定能够完全成为改善民生的必然。不容置疑，近30年的改革使中国这个巨大的经济体实现了连续和高速的经济增长。而从反思的视角进行考量，从上个世纪末开始，问题的严重性开始越发凸显出来，生态环境恶化、城乡差距拉大，医疗保障缺失、教育费用昂贵、房价上涨过快等等，所有这些问题使得社会矛盾加剧，社会分化程度越来越高。实际上这不仅是政府今后改革所面临的社会压力，同时也是政府出台“经济社会协调发展”这一新政的现实背景。而需要指出的是，政府推出和实行社会发展的公共政策是要有成本的，亦即需要雄厚的财政资金作为支撑和保证，所以在服务型政府的施政过程中，需要考察和提升中国政府两个方面的能力：一个是汲取财政资金的能力，另一个是节约行政成本的能力。

　　中国政府在1994年对财政体制作出重大调整以后，政府的综合财政收入在短短的10年中翻了近5倍。到2005年，全国财政收入超过30000亿元人民币，社保基金收入近7000亿，预算外收入估计在5000亿左右，三者相加约42000亿元。另据财政部企业财务快报统计，2005年全国企业实现利润9047．2亿元，如果按50％的平均分红率，又给国家财政带来4500亿的额外收入，这已表明中国政府在资金汲取能力方面的问题已经得到大致解决。但是，如此可观的财政收入并没有使公共投入得到有效保证，问题在于中国政府高昂的行政成本在很大程度上消耗和抵消了这部分可观的收入。来自公开的数据表明，从1978年到2004年的26年间，中国财政收入增长23．3倍，而行政管理费用增幅达82倍。从审计情况看，全国没有纳入预算管理的27000亿元资金90％在地方，地方收入占国家总收入的63％，其财政支出达42000亿元之巨。有专家分析认为，如果将“公车”、“公招”、“公出”浪费的近1万亿元，以及形象和政绩工程、庆祝和纪念活动等胡花乱支的近1万亿元投入于转移支付，那么人民将能更多地分享改革带来的成果和好处，我国的基尼系数可从目前的0．45变为0．3，分配不公问题将得到大幅缓解。由此使我们更加深刻地认识到，中共十七大提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，已经成为促进经济社会协调发展战略中具有深远意义的重大实际步骤。

　　推进以改善民生为重点的社会建设，不能仅仅理解为实现民生在物质上的改善，而更为重要的是要实现民生在权利上的保障，由于权利具有“被敬畏”和“可伸张”的功能，所以十七大提出和谐社会的“五有”目标，在通过法定程序成为国家意志以后，就会被中国老百姓作为当仁不让的宪赋权利来加以维护。因此，只有在尊重人民权利的基础上，才能真正满足人民的物质需求，这一理念应该成为政府施政的出发点和归宿，也只有这样，才能最大限度地降低各种社会风险，实现人民安居乐业和国家长治久安。据此，中国政府在转型中要加大公共财政体制和公共投资体制改革的力度。在公共财政体制方面，要强化人大对政府财政方面的监督功能，逐步建立起公共财政开支的硬约束机制，确保公共财政的公共属性；在公共投资方面，必须使政府真正从竞争性领域中退出，既要让有限的公共财政用于公共领域，又要更好地发挥国家公共投资的实际效用。应当承认，当前政府在财政和投资方面存在的诸多问题已经构成社会建设公共投入的瓶颈，而只有使这两个层面的改革发生实质性的突破和进展，政府的转型和社会建设资金投入的最大化才能得以真正实现。

　　政府转型的微观基础

　　在当代中国社会结构变化的趋势下，由于政府逐步放松了对经济领域的过度干预和严格控制，使得社会发展的活力日益得到了显现，但是由于历史的原因，中国社会的自治功能以及国家与社会的良性关系仍未得到深度发展。所以，社会生态环境的加速变化，使得政府单方面的不可治理程度也在加速增大，“全能政府”单独主治的局面已经难以很好地解决日益复杂的经济和社会问题。事实已经充分表明，社会结构的变化和发展是政府职能转变的基本需要和根本动因，而政府职能转变则是推动经济社会协调发展的重要方面和历史结果。社会越向前发展，就越需要政府实现由社会控制向社会服务的重大转变，并要在妥善处理好国家与社会、政府与民众健康关系的基础上，更加有效地培养社会的自治能力和公民的参政能力，真正把促进经济社会协调发展作为服务型政府的主要职能。从这个意义上讲，当代中国社会的发展不仅需要理性设计的推动，更需要政府行为的重新构建。

　　要实现政府职能的这种重大转变，关键是政府在转型过程中要向社会进行适度分权。政府主动“减负”与向社会分权，一方面表明“强政府大社会”的时代正在和已经到来；另一方面，也向我们提出了“大社会”如何进行构建这个崭新的课题。“大社会”不仅是凸现公民价值与权利的社会，而且是一个倡导公民参与意识与责任意识的社会。然而，公民参与意识和责任意识绝不是自发形成的，它需要创造出形成这种意识的机制与条件。这种机制及其状态的形成，需要在政府与社会之间建立起一个宽厚的中间层，即一个能够提供制约和纠错功能的健全的公共领域。这个领域应该是一个具备成熟和完善的社会自治组织的系统，这些组织具有根据国家法律注册的合法身份，它们依靠法治来实现自己维护公共权益的目标，并由政府来购买他们向社会提供的公共服务。然而，当这种机制形成以后，这些民间组织在社会上就会产生巨大的影响力，并且能够得到公众和国家立法机构及政府的尊重，进而使社会民众能够以权力委托者的身份并凭借自己的组织力量，一方面去影响和监督政府，另一方面与政府携起手来共同治理社会。

　　改革开放以后，中国的非政府组织正在逐渐成为推动社会发展的动力，逐步建立和完善起来的行业协会、中介组织和社区不仅为提高和增强社会的自治能力发挥着重要作用，并且架构起了政府与社会及其民众之间进行沟通的桥梁。它们的进一步发展有赖于政府大胆地向社会组织分权，并接受政府原先职能中分离出来的技术性和事务性工作，这样做既有利于避免政府对微观领域的直接干预，又将为社会的自主管理创造极其广阔的空间。从这个意义上讲，它们既是政府从直接管理向间接管理转变的重要载体，又是实现政府转型的微观社会基础。可以预见，所有这些都将为逐步形成政府、社会和市场组织的多元结构及网络化的互动管理模式，为促进经济与社会的协调发展奠定重要的基础。我们完全有理由相信，在我国政府转型和职能转变的实际步骤和有力感召下，国家与社会、政府与民众必将携手共进，不断推进经济和社会的全面协调发展。

　　（作者为中共吉林省委党校、吉林省行政学院研究员）