透析财政黑洞

　　来源：廉政瞭望

　　透析财政黑洞

　　◎马向荣

　　财政资金黑洞的事实表明，对财政资金的滥用已经到了触目惊心的地步。由于资金用途被改变，使财政的宏观调控意图遭到扭曲和破坏。财政资金黑洞，在广度上涉及到各行各业，方方面面，其腐败问题牵涉到众多的部门和人员；在深度上，资金量大，数额惊人，背后隐藏着严重的腐败问题。

　　我国的财经法规正在日益健全。应该说，针对具体财政资金的使用，早就有相应的规定，不存在无法可依的问题，但是并没有减少违法违规案件的发生率。问题不在于条款的数量，而在于制度文化。制度文化包括人们对于制度的认识，制度的结构，实施制度的管理框架，以及制度所指向的重心等，在这些方面，财政制度都存在一定的缺陷，概括起来有四个问题。

　　第一，缺乏有效的内外部监督机制。我国当前的财政监督体系，主要包括人大监督、审计监督和财政部门专职监督三个方面。财政监督的对象是所有涉及财政收支的部门比如交通、发改、民政等政府部门。但是，作为主要专职监督力量的审计和财政，又都属于政府内部成员，这导致了财政监督在本质上变成政府的内部监督，而不是外部监督。近年来，作为外部监督力量的人大虽然加大了监督力度，但由于其人手少、技术力量薄弱等客观原因，始终无法处于主导地位。其他的监督形式如舆论监督、群众监督等，由于财政资金运行的隐蔽性，也无法发挥应有的作用。因此，在财政监督制度上，还缺乏一种有效的内外部监督机制。

　　第二，缺乏财政透明度。公共财政要求财政透明，以便接受社会监督。目前，财政不透明表现在两个方面：一是财政信息不透明。据普华永道在2001年发布的关于“不透明指数”的调研报告，我国被列为透明度最低的国家。根据国际货币基金组织的定义，财政透明度主要包括以下四个方面的内容：政府作用和责任的澄清，使公众获得信息，公开预算过程(预算的编制、执行和决算报告)，保证财政信息的真实性。财政信息不透明给腐败分子留下脱离监督的真空，比如，各地驻京办事处用于“跑部钱进”的支出，必然来自财政性资金，但这些行贿支出历来没有公开，而是作为“黑箱支出”。二是转移支付制度的目标和操作过程不透明。转移支付制度包括一般性转移支付和专项转移支付。从理论上讲，转移支付应该含有促进公平、提高效用、矫正外部性和政治需要四大目标，每一笔转移支付资金都应该对应一定的目标，而不是随心所欲变成“人情拨款” 。当前，我国的一般性转移支付虽然引入了“因素法”(根据各地的各项指标因素来确定财政转移支付资金的比例和数量)，形式上开始走向规范化，但由于存在着因素选择不够合理、因素权重确定不科学等重大缺陷，导致其常常与转移支付的目标不相吻合。而大量存在的专项转移支付资金，更是名目繁多，目标不明，管理混乱。专项补助既然是上级政府对下级政府的项目补助，就必然面临项目的确定问题，哪些地方需要何种项目的补助，补助量是多大，目前还没有一套科学完整的评价体系，也没有将补助项目和转移支付的最终目标相联系，基本靠人为判断，必然带有主观臆断性，增加了权力寻租的可能。同时，专项补助项目过于庞杂，分类不明晰，给财政管理带来困难，使腐败分子可以混水摸鱼。

　　第三，缺乏绩效政府制度。长期以来，我国对干部的考察，采取政绩考察的方式。而政绩往往是一种表象，并没有制订系统的评估指标。这导致有些领导干部急功近利，大上“面子工程”，不顾财政资金和建设项目最终效益，造成资金的损失浪费。因此，这种干部激励机制实际是导致地方政府盲目争取资金和项目的内在冲动。查处的一些案件显示，地方纪委在处理财政违纪违规案件时，一旦涉及到有资金和项目审批权力的上级部门，往往觉得为难。这种本不该为难的事情，实际是一种利益机制在起作用。表面看来是地方政府为了本地的经济发展，需要向上级部门争取资金和项目，要害却是地方政府主要领导需要“政绩”，为了不影响将来的“政绩”，往往对上级腐败者加以庇护。自20世纪80年代以来，在新公共管理逐渐兴起的大背景下，西方发达国家大刀阔斧地推行了基于结果导向的预算，致力于打造绩效政府。财政管理发展的新趋势表明，实行绩效预算是未来财政改革的核心。而我国传统的预算不考虑绩效，往往是根据临时性的需要来核拨款项，财政资金的使用部门对资金的产出和结果并不关心。在这种制度下，各级政府和部门都把精力集中在争夺预算拨款和项目审批上，而不注重资金的使用成效，导致预算执行的结果总是偏离政府本来的政策意图。只有将对政府和官员的考核机制由政绩转变为绩效，地方政府盲目争取资金和项目的现象才能得到缓解，腐败分子权力寻租的空间也才会大大缩小。

　　第四，缺乏失职问责机制。无论是转移支付资金的拨付，还是重大建设项目的审批，都是关系到国计民生的大事。这些资金和项目，对拨款者和审批者自身素质的要求都很高，没有经过充分的调研和考察，以及科学的分析和评估，是不能够随便拨款或者立项的。但是，当前显然没有对手握重权的审批者提出专业上的要求，他们也无需对资金或项目的效果负责。资金被浪费或者项目被误上，似乎都无人负责，由此导致了审批者的随心所欲。当前对财政资金腐败案件的查处，也没有深入到管理责任这一领域，还仅仅停留在出问题的某一具体环节，这种方式只是一种事后监督的模式，对预防腐败、防患于未然起不到应有的作用。如果没有建立对管理者的失职责任追究制度，很多人会抱有侥幸的心理继续作案。在这种制度下，管理者没有动力去跟踪自己拨付出去的财政资金或者审批的项目，导致监督的弱化，给资金使用者也留下了很大的作案空间。-

　　当前，对财政资金和项目负有监督责任的职能部门，都先后采取了一系列措施，来治理财政腐败。如审计署开展的“ 审计风暴”，在社会上产生了巨大反响；财政部也加强了财政监督，并致力于财政法规的健全。但是，这些都还不足以照亮神秘深邃的财政黑洞，还需要更彻底和更有力的措施，才能完成这个任务。