男子拍城管执法被打死续 学者称暴力症结在人性

　　时事圆桌

　　城管病重,尚能治否?

　　四学者剖析城管暴力的社会病理成因,认为不是简单地取缔城管的问题,而是如何人性化执法的问题

　　1月7日傍晚，因填埋垃圾问题，湖北省天门市50多名城管执法人员与村民发生冲突。

旁观者魏文华掏出手机拍照，被城管围殴了5分钟，然后死去。

　　从媒体事后的报道看，天门市城管局多年来劣迹斑斑，民间积怨已久。城管的口碑差，似乎是一个全国性现象。在魏文华事件前后，仍不断有城管暴力的新闻见诸报端。

　　很多人正试图将魏文华的悲剧事件转化为一次改变城管体制的契机。就如同1年多以前，北京城管李志强被小摊贩崔英杰刺死之后，他们所作的努力一样。城管制度再次被置于舆论的传讯台上。

　　毫无疑问，城管病了，而且病得不轻。愤怒，是公众普遍的情绪。但愤怒之后，不应止于愤怒。我们希望听到有见地的声音，为了这个病体的生机。本期时事圆桌，南方都市报邀请了四名相关领域研究有素的学者，剖析城管暴力的社会病理成因，并进一步寻求医治之方。他们的观点并非定论，社会各界进一步的会诊仍属必要。

　　本期嘉宾

　　●莫于川：中国人民大学法学院宪政与行政法治研究中心主任，教授、博士生导师。中国法学会行政法学研究会副秘书长，参与《全面推进依法行政实施纲要》、《政府信息公开条例》等法律文件的调研起草工作。“国务院五年立法规划（2008年-2012年）研究课题组”核心成员。近年一直在跟踪研究城管体制问题。

　　我最反对的观点就是：城管部门是非法组织机构，要撤掉，这完全是不了解情况、一时冲动的感性想法。城管实际上是有依据的，只是依据的法律不是那么理想。一定要形成新的执法机关和人民群众良性互动关系，这是我们的目标

　　●张耘：北京市社科院管理所所长，研究员，北京市人大代表，北京市城管局特聘执法监督员。

　　不是取消城管的问题，而是怎么变得更加人性化执法的问题。城管要把执法过程看做向百姓提供良好生活环境的过程，而非管理老百姓或打击什么东西的过程。仅仅愤怒是不够的，一定要从根本上解决问题

　　●毛寿龙：中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任。中国行政管理学会副秘书长，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员。

　　取缔城管肯定是有问题的。它实际上是一个生态结构，就好像狼和羊，狼把羊吃完了，狼也不行；羊太厉害了，草原也出问题。要是城市乱七八糟的事情太多了，城市就完蛋了，就跟草原退化一样的道理，就需要狼去清理，狼肯定是暴力的

　　●宋世明：国家行政学院公共管理教研部教授，《公务员法》主要起草人。

　　暴力执法的出现有它的现实土壤

　　城管执法的领域处于社会矛盾的最前沿，他们面临着很大的压力，一方面管理难度大，另外一方面，上级对他们的要求非常严格。在这两难之间，就容易出现非规范行为

　　暴力执法有其现实土壤政府要深刻检讨，不总是别人的问题，也不全是体制的问题；政府不应该把公民当作自己管理的对象，而应该树立服务型政府的理念，这样我们的城管问题也能解决

　　南都：魏文华之死并非孤例。城管暴力由来已久，在国内各城市中普遍存在城管和执法对象的冲突。你怎么看这个现象？

　　毛寿龙：从目前角度来讲，应该说有一定的必然性。被城管执法的人和城管实际上存在着利益冲突，一方是为了生计，一方是为了工作。

　　宋世明：暴力执法的出现有它的现实土壤。城管执法的领域处于社会矛盾的最前沿，他们面临着很大的压力，一方面管理难度大，另外一方面，上级对他们的要求非常严格。在这两难之间，就容易出现非规范行为。

　　莫于川：我们一些地方党政领导对城市管理的要求很高，这和老百姓的生存目标有很大的矛盾。一个烤白薯的火炉和推车，也就值几百块钱，但对那个人来说就是生命攸关，你要敲掉人家的饭碗，人家肯定跟你拼命。但对城管来说，不执行又不行，要是一个领导开车过去说，这个地方为什么还摆摊？就把城管局局长骂得狗血淋头。问题就出在这个地方，不太好办。

　　南都：城管的暴力背后，也有一定的激励机制吧。从报道中看，有些地方的城管局缺乏财政拨款，执法人员有罚款的硬性指标。

　　宋世明：如果有罚款任务，维护公共秩序肯定就不是城管的第一选择，增加罚款收入成了第一选择。这相当于在原来矛盾的基础上火上浇油。

　　莫于川：如果个别地方的执法和利益挂钩，这个地方就非常危险。但是据我所知，现在包括西安，沈阳、北京、上海、重庆、武汉和南京等很多地方，城管执法一律没有和利益挂钩了。他们的工资福利奖金是很稳定的，和罚款没关系。按道理，他们没有执法积极性和动力，因为每天工作时间很长，事情很多，他们多一事不如少一事，更何况他去执法的话，会和老百姓发生冲突。他们每年受到伤害的人也很多。

　　张耘：城管的管理体制的确不是很通畅，北京就是这样，城管大队是各区县自己管的，尽管有北京市城管局，但是真正的财政拨款、人员任命都是区县自己决定的，这样上面对下面的纵向管理就比较弱。而且各个区县的财政收入多少是不一样的，给城管的拨款也是差距很大的。从总体上讲，对这个队伍的正面激励机制还不够。

　　南都：执法人员的素质一直备受诟病。城管机构雇用的编外人员参与执法，作风通常更加简单粗暴。协管员参与城管执法的现象有多普遍？

　　毛寿龙：城管的力量就编制来说是相当不足的，而且我们现在倾向于临时性的用工。协管员的法制观念等各方面来讲都比较差，这很麻烦。

　　张耘：招入协管员是非常普遍的，有的城市协管员的比例非常高。在管理不到位的情况下，很多问题是和协管员素质有关系的。

　　可以说，城管在整个政府的各个职能部门当中是弱势，长期以来城管队员在执法过程当中的体制性不适应是非常突出的。尽管发展这么多年，但是到现在为止，一系列的制度都不是很完善。就是这样的工作环境，压力大，待遇又普遍不高。一个城市的执法机构长期以来处在这么个尴尬的位置上，怎么能吸引更高素质的人？

　　当然，城管自身也是到了一个应该从内部好好整顿、树立正确理念的时候了。现在强调构建和谐社会，政府应该为大家提供一个更好的生活环境，不应该把公民当作自己管理的对象，应该树立服务型政府的理念，这样我们的城管问题也能解决。政府要深刻检讨，不总是别人的问题，也不全是体制的问题，城管人员素质差、管理不严等问题到了该解决的时候了，如果再不从自身找原因的话，城管队自身的生存是成问题的。

　　城管该不该卸下“武装”？

　　我不主张城管拿棍棒，不应该拿。但我们应该做的是让他们没有必要拿棍棒，这样才能解决问题。我觉得现在从表面上谈城管问题已经没什么意义了，这是个社会综合治理问题

　　南都：现在部分地方的城管有“武装到牙齿”的趋势。学界对此有不同观点，比如同在中国政法大学法学院，马怀德教授在城管李志强被刺死之后表示，除了在装备方面给予保障外，还应该制定相应的制度，给予城管一定的权力和手段。而何兵教授在城管打死魏文华之后，则撰文要求坚决彻底地卸下城管的“武装”。你怎么看这个问题？

　　宋世明：双方忍让和克制是解决矛盾的首要前提。我不强调装备不装备，现在让执法人员卸掉武装，完全可以做到，但是有些行政相对人相当彪悍，执法人员如果没有一些装备的话，他真收拾你。

　　张耘：有些想法可能过于理想化了。文明执法、人性执法是很重要的，这肯定应该是一个方向。但是城管本身也经常受到攻击，城管是否就应该抱着脑袋让人打呢？我不主张城管拿棍棒，不应该拿。但我们应该做的是让他们没有必要拿棍棒，这样才能解决问题。我觉得现在从表面上谈城管问题已经没什么意义了，这是个社会综合治理问题。

　　南都：张老师的意思是，如果社会其他方面的问题解决不了，城管和行政相对人的冲突就还会持续？

　　张耘：长期以来，我们过分强调了经济增长的速度，对发展中产生的新问题、新矛盾注意不够。同时，政府一直处在一个不断重新认识和定位自己的变动过程之中，很多该做的事情没有做，不该做的事情又做得太多。公共管理、公共服务长期不到位，社会保障还存在很大问题，很多下岗工人和农民找不到就业门路，社会上有很多弱势群体。

　　据我们了解，执法人经常面对的通常就是这样的弱势群体。城管要维护城市的秩序、社会的形象，可是又没有根本的解决办法。这些人要生存，在生存问题没有妥善解决的情况下，城管再查抄，他们反抗的情绪必然是很激烈的。

　　此外，小商贩也能满足老百姓的需求，方便了他们的购物。政府应该提供更好的公共服务和社会保障，这样才能在一定程度上解决城管问题，或者说为城管问题的根本解决奠定一个基础。

　　南都：媒体关注比较多的是城管和流动小商贩的暴力冲突。一般认为，这跟政府部门的城市治理思路有关。

　　毛寿龙：有些是有这个问题，比如有一段时间说要把小商小贩清理干净。但不是都有问题。国家权力的暴力倾向肯定是有的，关键是合法的暴力范围问题。这个方面我们还是缺乏明显的界限。

　　城管的存在有法律依据吗？

　　省级政府有批准成立城管机构的决定权。当初是想用机构创新来解决“七八个大盖帽，围住一个小草帽”的多重执法的不合理现象

　　南都：在中国，城管机构出现的时间并不长。它产生的历史背景是怎样的？

　　张耘：1990年代的时候，正规大商场还不能满足人们的生活需求，随着经济搞活开放，大量外来人员涌入，“游商”们开始走街串巷，占道、私搭乱建、小广告等违法行为也突然间增加了。这时要是还按照原来的那一套各管各的是不行的，同一个问题需要几个部门联合管理，如果各自为政，成效就会很不明显。基于此，北京市宣武区最初是几个部门联合执法，效率的确很高，解决了很多问题。1997年，北京宣武区成立了国内最早的城管机构，它的经验很快被其他区县和省市效仿、学习。

　　南都：有人把城管制度和当年的收容遣送制度联系在一起，认为城管制度也缺乏法律依据。

　　莫于川：城管是有法律依据的，这个没有问题，依据是1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》第16条，它规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”省级政府有批准成立城管机构的决定权。当初是想用机构创新来解决“七八个大盖帽，围住一个小草帽”的多重执法的不合理现象。当时的机构改革，可以在原有机构中进行调整，并没有强求一定成立城管局，但一般地方都是新成立了一个机构，把原先分散的街头执法权，相对集中到这里来统一行使。有层层的地方性立法支持，就把城管局的权限明确了。

　　该不该由中央立法？

　　现在城管的体制是非常不规范的，没有一部完整的关于城市综合执法的独立的法律，所以城管在执法中处于尴尬的位置。上位阶的立法是迟早的问题，是不是一定要中央立法，现在也有不同的看法

　　南都：城管的权限是越来越大了，以北京市城管为例，最初成立时只有5项职能，现在增加到13大类300多项，造成它权力不断扩张的原因是什么？

　　毛寿龙：养了一帮人，总不能指望他干一点点事情吧，肯定是干的事情越来越多。我们的政府机构都有这种倾向。

　　莫于川：地方性法规、规章，各地出台的地方性文件都可以确定城管的权限。有时候城管的执法依据也不充分，某项职能可能分属于不同的行政部门行使，但在实际操作过程中，经常有各种突击行动，十几个行政机关要配合，其中相当多的任务就都交给城管部门了。城管这次增加一个职能，下次再增加一个，越增加越多，现在是不堪重负。所以城管的职责范围相当宽泛，有时候很难说哪个方面不属于它。

　　张耘：很多事情本来不是城管部门职责范围内的，但是因为这个部门好调动，所以就让这个部门来管理，职能无限增加，根本就承受不了。我觉得现在我们政府部门间的职能转移随意性太大，缺乏科学决策，论证不够，职能划分不清。即使职责划分清楚了，强势部门不去严格执行的话，也没有相应的处罚办法。

　　下一步我们应该进行城市综合执法的边界与效益的探讨。城管实际上是一个承担着政府改革和转型代价的角色。历史上由其他政府部门管的事情现在转由城管来管，但是相应的权力没有转变过来。比方说他可以扣留违法行为人的工具，例如黑车；但如果遇到暴力抗法这样的问题，他们没有进一步制止和处理的法律依据。就等于说你不够权威性，威慑力就不够，不像公安。公安可以根据《治安管理处罚法》等来处理你，城管是不行的，但是他们又要经常面对这些问题，就要等公安来处理。大家越来越了解这个情况以后，他们的处境会越来越尴尬。

　　南都：城管职权的不分明，是不是也和立法的缺失有关？

　　张耘：城管确实是一个特殊的群体，没有一部完整的关于城市综合执法的独立的法律，所以城管在执法当中处于一个尴尬的位置。

　　要解决城管存在的种种问题，必须首先定位清楚，城管在整个社会管理中处于什么地位，要有相应的法律保障。在执行过程中还要有一系列的具体措施，政府不同部门不要相互推诿责任。

　　莫于川：国务院为这个问题已经研究多次了。现在城管的体制是非常不规范的，是市建委、建设局还是市政府法制办来管，这个问题各个地方都不一样。很多地方是市政府的副秘书长兼城管局局长，他就代表市政府指挥这支庞大的队伍，但是有的地方不是这样的，所以它权威性不够。

　　上位阶的立法是迟早的问题，我们参与国务院五年立法规划起草时，也建议人大常委会早点考虑这样的立法。但这样的立法很快就能纳入立法计划吗？很难说。现在各个地方五花八门的地方性法规、规章，已经很多很多了。是不是一定要中央立法，现在也有不同的看法。我觉得中央层面的立法还是有必要，越快越好吧，制定一个行政法规，有一个总体的规范之后，地方可以根据自己的情况搞些地方的立法。

　　总体上的一些要求还是应该有的，比如说执法的时候要出示你的证件，表明你的身份，不要动辄采取强制方法，应该说服教育、柔性劝告、人性管理，改进和执法对象的关系。还有，执法的目标和老百姓的生存目标要保持一个合适的距离，不要高高在上，对底层老百姓的想法置之不理，凭想象随心所欲地确定一些很高的执法目标，让执法第一线的人员也很为难，那就不符合中国的国情了。如果把这些在高位阶的立法中加以确定的话，还是有好处吧。

　　城管的暴力短期内无解吗？

　　当前中国城市的生态环境是这样的，如果通过文明执法很难解决问题，慢慢肯定会走向暴力。它实际上是一个生态结构，就好像狼和羊

　　南都：有人认为，中国城管跟小商贩的冲突是社会发展到某个阶段的必然产物。你怎么看？西方发达国家，或者其他转型国家有没有比较好的经验可供我们借鉴和学习？

　　张耘：中国很特殊，城市化的进程特别快，收入差距比较大，二元结构的矛盾很突出，问题比较集中。尤其是大型城市，聚集了一大批的外来人员，他们有生存问题、有就业问题，他们生活水准比较低，同时他们所受的社会教育和法律知识很不够，他们就用自己认为合理的方式去赚钱。

　　毛寿龙：这和我国的国情有关系。发达国家很少有这种事情，我们有很多边缘人口，整个社会经济发展不是很好，很多人过上了好日子，还有一些人没过上好日子。另一方面，我们政府的反思程度不是很高，暴力经常表现为原始的赤裸裸的暴力。很多过程是自己学习的结果，很难向别人去学习。当前中国城市的生态环境是这样的，如果通过文明执法很难解决问题，慢慢肯定会走向暴力。

　　南都：在你看来，城管和执法对象间的暴力冲突，短期内是个无解的问题么？

　　毛寿龙：目前来讲，最好的格局就是，城管给老百姓一条生路，睁一只眼闭一只眼，实在不像话的就治一治。它实际上是一个生态结构，就好像狼和羊，狼把羊吃完了，狼也不行；羊太厉害了，草原也出问题。要是城市乱七八糟的事情太多了，城市就完蛋了，就跟草原退化一样的道理，就需要狼去清理，狼肯定是暴力的。是这么一个生态结构。

　　城管机构该不该取缔？

　　取缔城管肯定是有问题的。没有城管，肯定需要建立另一个执法机构，只是换个名字而已。不能没有城市管理。但是谁来管，怎么管？一定要考虑百姓的要求和呼声

　　南都：城管机构是否应该继续存在下去，现在似乎成了一个问题。互联网和传统媒体上都出现要取缔城管机构的呼声。

　　毛寿龙：取缔城管肯定是有问题的。没有城管，肯定需要建立另外一个执法机构，只是换个名字而已。没有城管，大街上乱摆摊，门口乱粘贴，乱悬挂东西，那样公共环境的确会很差，很多问题会出现。城市还是要管理的，没管理怎么可能？

　　莫于川：城市管理这一领域是与和谐社会建设、经济社会发展密切相关的领域，我们不能忽视它，不能简单地否定它。我最反对的观点就是：城管部门是非法组织机构，要撤掉，这完全是不了解情况、一时冲动的感性想法。城管实际上是有依据的，只是依据的法律不是那么理想。

　　不能没有城市管理。但是谁来管，怎么管？一定要重新认识，一定要考虑老百姓的要求和呼声，让广大的老百姓参与进来。这也要求我们对政府机构和人员的职能有重新的认识，不能是以前和老百姓的简单对立关系，一定要形成新的执法机关和人民群众良性互动关系，这是我们的目标。

　　南都：这些年，各地城管机构也都在进行改革，有什么新的变化？

　　莫于川：北京城管李志强被捅死，眨眼就过去一年多了。城管内部都在进行教育整治行动，北京城管分队的队长2007年都轮训了一遍，每个分队长我都给他们讲过课。全国已经开了两次大规模的城管论坛，反思城管的执法依据，执法的定位，还有执法方式和公众形象的改进等问题。北京、西安等一些中心城市的城管改革工作还不错，包括石家庄，原来媒体上总报道那里的城管暴力问题，现在很少了。北京改进执法方式，提倡“刚柔相济”执法，就是有限地放宽与执法对象的矛盾冲突，如成立临时市场等等，对流动商贩采取一些比较灵活的管理方式，不是一律赶尽杀绝，一罚了之。

　　在这样的大背景下，湖北天门再出这个事件感觉有点意外。这样的偶然事件，当中有必然因素是肯定的，正好给我们一个反思的机会。总体上出现的问题太多了，老百姓的意见很大，政府还是需要努力。但不能随便、笼统地一概否定城市管理工作。我希望全社会对此有一个全面、理性的认识。城管在全国是几十万人的一个庞大队伍，他们在工作当中也有很多委屈，损伤他们的积极性，最后受损害的还是政府的形象和老百姓的利益。城管要是想多一事不如少一事，什么都不管了，老百姓还是要骂政府的。所以这件事情要辩证地看待。

　　张耘：北京城管现在还是有很多发展的，现在执法文明了很多。比如说一个新建小区没有公交线路，周围就有很多黑车，城管现在不是像以前那些简单地把黑车没收，这样矛盾会很大。现在城管出面协商在小区里设立班车，让那些班车合法化，解决了大家的交通问题，黑车也就赚不到钱了。还有像农民来城里卖菜，居民是很需要的，因为超市里的菜很贵，原来比较方便的菜市场又被拆了。城管也不是把菜贩简单地轰走，把菜扣了，他们和需要的社区联系好，把菜农介绍到社区，让他们在社区里卖完菜再出来。

　　不是取消城管的问题，而是怎么变得更加人性化执法的问题。城管要把执法过程看做向百姓提供良好生活环境的过程，而非管理老百姓或打击什么东西的过程。这条路北京城管也正在探索，也有一定的成效。

　　在改革过程中，体制上的旧问题一直困扰着城管，新的矛盾也并没有得到解决。所以说，发生这样那样的问题，我觉得不足为奇。仅仅愤怒是不够的，一定要从根本上解决问题。如果不能从根本上、体制上解决问题，就会有两种极端结果，城管要么暴力执法，要么不作为。

　　栏目统筹：本报记者 韩福东

　　采写：本报记者 韩福东 实习生 陈刚 张磊 寇震