叩问大部制

　　来源：廉政瞭望

　　叩问大部制

　　改革开放后的第6次机构改革将以明确的大部制概念为引领。大部制，就是将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构。

“宽职能，少机构”，是其鲜明特征。

　　大部制啼音初试

　　◎本刊记者周丽萍

　　新年的1月，集中换届月。

　　在一片紧锣密鼓中，全国31个省、自治区、直辖市选举产生了新的行政首长和人大政协领导人；同时，各省(市、区)参加3月全国两会的人大代表、政协委员人选也在换届中敲定。不久，他们将在全国十一届人大第一次会议上，揭晓一个万众瞩目的答案——大部制。

　　自从胡锦涛总书记在十七大报告中首作“探索实行职能有机统一的大部门制”的表述后，有关大部制的话题，搅动一池春水，引发学界热议和各方高度关注。而随后官方的种种“吹风”动作，更使2008年国务院机构改革的动向呼之欲出。

　　去年11月15日，国务院召开的深化行政管理体制改革联席会议，对下设的各小组工作进度进行了审议，初步拟定了2008年的试点计划；12月26日，十七大报告起草人之一、中共中央政策研究室副主任郑新立称，大部委制将成为明年中国改革的重点。

　　大部制改革箭已上弦，势在必发。甚至有消息称，能源部、运输部和环境建设部这3个新组建的大部都可能在3月面世。

　　第六次机构改革的着力点

　　改革开放后的第6次机构改革，以明确的大部制概念为引领，较之以往，思路更清晰，重点更突出，理论上也更加成熟。

　　作为舶来品的大部制并不是一个新鲜概念。早在5年前，一些专家在各种场合甚至对官方的政策建议中不断提起。从学界走进庙堂，离不开当前市场经济发展、社会转型、现代政府治理模式变化的大时代背景。

　　西南财经大学产业经济学专业博士生导师、四川省监察厅副厅长赵振铣说：“中央提出大部制改革，不是一夜之间的事，而是时代发展到了新的阶段，有了一定的社会经济和制度基础以后的顺势而为。”

　　中国人民大学教授张成福认为，大部制改革是自2002年明确根据市场经济需要进行行政管理体制改革以来，政府改革和行政管理体制改革思路的延续。

　　的确，当我们梳理改革开放以来的历次机构改革轨迹，可以发现，“大部制”改革肌理相通，脉络暗合。

　　自新中国成立以后，以精简机构为目的的行政机构改革从未停止。从1949年至今，前后经历了8次较大的改革。以改革开放为分水岭，之前3次机构精简，仅着眼于传统行政体制的外部特征，并没有触动高度集权的本质。

　　“我国的行政体制脱胎于战争年代根据地的政权体制，学苏联，条条划分很细，每个行业产业都对号入座，如交通运输就划分为交通部、铁道部、民航总局，能源领域的电力、煤炭、石油、水利也各自为政，如此出现几十上百个部委局也就不奇怪了。”赵振铣对记者说。

　　1981年，国务院的工作部门有100个，达到了建国以来的最高峰。而之后的5次机构改革，重点是在精简机构，提高机构效率。事实证明，没有以职能转变为精神内涵的精简，就不能真正固化减的“成果”。反面的例证是，由于没有着眼于转变职能，在1982年和1993年间出现了旧体制的两次“回归”，导致了两次的“膨胀——精简——再膨胀”。之后，中央开始把目光投注在职能转变上。

　　当部门精简与职能转变成为行政体制改革的一币两面，机构调整就不再单纯是物理意义上的减量，而是属于化学反应的转型。一个显著的变化是，政府管理的触角从微观领域逐步转向了公共领域，撤销了大量专业经济主管部门；同时为适应新历史条件下的市场经济和社会发展，退中又有进。

　　在进退之间，伴随部门之间的权力消长、职能整合、机构重组，隐约中潜伏大部制的灰线。如2003年设立的商务部，就是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建而成。

　　“这明显就是大部制的思路。”赵振铣说。

　　“多龙治水”导致水患

　　科学高效的行政管理，是执政能力建设的重要组成部分。“大部制”改革，是中央加强执政力建设的一个重要举措。

　　经过近30年来的变迁，目前，国务院组成部门有28个部委(署、行)，特设机构1个，直属机构18个，办事机构6个，部委(办)管理的国家局13个，直属事业单位14个，国务院议事协调机构和临时机构29个。

　　张成福认为，我国现行的行政管理体制基本是与现行的经济体制相适应的，但从加强执政能力建设的要求看，仍然存在许多不相适应的地方，表现在行政机构设置上，就是机构重叠，职能分割，职责交叉，政出多门等。

　　据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。

　　多龙治水，导致行政效率和执行力低下，相当程度上影响了中央政府的执政能力。当前房价问题、环保问题、能源问题、食品安全问题等等，归根结蒂，就是政府公共服务不足、宏观调控不力的问题。我国从2004年就开始宏观调控，出台的政策一年比一年严厉，调控的力度一年比一年大，但有的问题非但没有得到解决，还越发突出尖锐。以房地产调控为例，2004年以来，中央政府动员了9个部委和各地方政府，启动了税收、土地、金融、行政四大手段对房价进行调控。然而，房价却在一定程度上越调越涨。这与多龙治水下部门间的相互推诿掣肘难脱干系。

　　现实中，一些群众反映强烈而又治理成效不彰的问题，也往往都与之有关。作为分管全省行政执法监察的监察厅副厅长，赵振铣的体会尤深。

　　他说，现在的社会热点问题往往涉及面广，属于综合性系统性的问题。像食品安全问题，从种子——种植——化肥——运输——加工——批发——零售多个环节，涉及农业、林业、卫生、质监、工商、食品药品监管总局等20多个部门。管的部门越多，缝隙就越大。为了解决横向间的协调沟通，政府往往采取召开部门联系会议、协调会议的形式，成立专门的领导小组，议事协调机构和临时机构不断增加，形成复杂的矩阵制组织结构。机构越精简越复杂，协调性事务人为增多，又造成了新的效率低下，导致治理成本与效果不对等。

　　赵振铣认为，这些年来，一些企业和群众的举报反映政府部门不作为、效率低，这当中有部门作风问题和工作人员的个人素质原因，但从更深层次上看，也与机构设置不合理、部门之间的职责权力划分不清不无关系。“很多问题不是执法监察这样的事后监督可以解决的，必须从机构设置、权责划分开始进行组织再造。”他说。

　　而大部制则是整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构，比如设立大能源部，统一协调石油、煤炭、电力；设立“大交通部”，统管海陆空运输；设立“大农业部”，把现在的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能合并起来，就可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。

　　“二分之一”为何大于“一”

　　在改革开放30年之际推出的大部制，将是新时期改革的一枚深水炸弹。国家行政学院教授汪玉凯说，新一轮政府改革和行政管理体制改革势必成为推动我国改革的第二级火箭。

　　目前，中国的改革和发展面临着崭新的阶段。当改革进入深水区，压力和阻力随之增加，进一步改革的难度加大。经过近30年的以经济体制改革带动其他改革的路径探索，人们发现，政府本身逐渐成为问题矛盾的焦点。

　　国家发改委综合改革司司长范恒山坦言，随着改革向纵深发展，长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门本身成了改革的主要对象，其拥有的权力和利益将被较大幅度调整甚至剥夺，其改革的自觉性和积极性亦会受到一定程度影响。深化改革难，难就难在深层次的利益调整与重分。在以往的改革中，行政机关凭借决策、执行、监督为一体的特殊身份，恃国家之位，挟政策之威，形成了“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”的局面，占用了巨大的经济成本，支付了巨大的社会成本，也损耗了巨大的政治成本，既难企望“科学发展观”的高度，也支撑不起“和谐社会”的大厦。

　　可以说，部门利益既是我国政府部门当前存在的种种弊端(如政府行为的低效、政府的自我膨胀和权力寻租行为)的源头，也成为深化改革的绊脚石。我国行政审批体制改革多年，仍然步履艰难，最大的阻力就是部门利益。赵振铣说，四川省几年来取消了3000多项行政审批，力度大，成效大，阻力也很大。当时很多部门领导都亲自带队上门，一项项地争，说这个要保留，那项不能取消。其实保留审批项目就是保留利益，因为一个审批项目往往涉及数目不菲的收费。

　　2002年8月，成都市要求全市各个部门把自己管辖的审批事项砍掉一半。有的部门就把原本的一个审批事项，分解、分细成了三项报过来，结果首次取消以后，算下来的审批项目总数不仅没有减少，反而还比原来统计的还要多，出现了二分之一大于一的状况。

　　显然，要搬开部门利益这块大石，靠部门的自我觉悟自我革命是不够的，必须由高层痛下决心。国务院总理温家宝曾专门召集专家学者座谈，寻找解决部门利益膨胀问题的方法。而大部制就是中央找到的一个“釜底抽薪”之举，打破现有利益格局，通过重新洗牌对政府组织进行重构。“庙子都撤了，有些和尚就没地方念经了。”赵振铣调侃地说。

　　不过，多数专家都认为，从十七大报告中“探索实行”的用词来看，中国的大部制改革应该是一个循序渐进的过程。中国人民大学管理学院教授毛寿龙等人完成的一份课题报告建议，大部门体制改革可分两个阶段进行，2008年小范围试点大部制，在交通和农业等领域试点；然后在事业单位改革逐步推进的基础上，推进公共服务领域的机构改革；2013年在巩固以往改革成果基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。

　　大部制啼音初试谁家，答案很快就会揭晓。-

　　湖北随州七年实验大部制改革

　　◎本刊记者周丽萍

　　在胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出大部制之后，十七大代表、湖北随州市委书记、马明清在接受媒体采访时说，随州市自2000年成为地级市起，便开始进行大部制的探索和实践。一项7年前开始的改革，就此在多年沉寂后走入公众的视线。

　　当记者联系到随州市编制委员会，对方告诉记者，近段时期，前来采访的媒体络绎不绝，随州也乐意把自己的经验拿出来向全国展示。

　　改革的“先天优势”

　　随州编委办主任夏明远对记者说，当初随州的“大部制”改革之所以能够顺利起航，因为具有“先天优势”。

　　首先是没有旧的包袱，俗话说，一张白纸好画图。2000年6月25日，随州由原来的县级市升格为地级市，从“新”开始，改革因而能够轻装上阵。

　　再有，新成立的随州市管辖一区一市，经济基础并不太好，必须考虑成本问题。“其实不仅仅是行政成本，还有社会成本。官帽多了，社会资源消耗多，老百姓意见也大。”

　　还有一个不可忽略的因素，就是当时主要领导的锐意改革。“毕竟，像随州这样的条件的地方全国很多，但搞改革的只有随州一家。”夏明远说。

　　随州的改革是有传统的。上世纪八十年代，当时的县级市随州就进行了一场轰轰烈烈的“经济体制综合改革”。1985年8月4日，《人民日报》头版头条报道了随州市经济体制综合改革的成果，称其“一个工农并举、城乡一体、统筹规划、协调发展的开放型、网络型的经济格局已见雏形”。

　　和编制工作打了22年交道的夏明远对多年前的那场改革至今记忆犹新。时任随州市委书记刘荣礼大刀阔斧精简机构、合并职能相近部门，如将计划经济委员会与经济委员会合并为“计经委”。然而，在刘荣礼调任后，旧的势力卷土重来，当初合并的部门又纷纷分拆重新恢复设立。

　　而2000年的改革跨越7年，历经三任主要领导而不衰。夏明远认为，随州改革能坚持下去的主要原因还是在人。“继任的领导在机构管理这个问题上，思路非常统一，坚持走精简的路子，这是很大的幸运。”

　　“合并同类项”

　　“当时没有大部制概念，改革的出发点就是为了精简机构，减少行政人员，以提高行政效率、降低行政成本。”随州编办的同志说。

　　2000年出台的《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》不搞上下对口，不搞横向看齐，基本思路是“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。

　　于是，统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合并成一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”。

　　随州不仅在党政机关设置上大动干戈，同时还严格事业单位的规模。“有的事业单位最多加挂了7块牌子。”市农业局下设的农技推广中心，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子。夏明远自豪地说：“同级市一般有300多个事业单位，我们只有120个。”

　　在内设机构的设置中也贯穿着“精简”：全市成立一个财会核算中心，所有单位一律不设人事科和财务科，各单位只设兼职的报账员；并且，过去行政机关配有专职的文印员、通讯员和收发员，改革后绝大多数单位的这类工作由机关干部兼任。

　　方案很快通过湖北省委、省政府的批准，于当年11月初实施。新成立的随州市设置了55个市级机构，比其它地级市少设11个机构(党委2个、政府3个、群团4个、直属事业单位2个)。

　　不仅机构“瘦身”，人员也“减肥”。随州市本级只有行政编制860名，与其他地(市、州)相比，几乎少了近三分之一，并且还留下20%的编制的空缺，用来逐年招考公务员和接收军转干部；整个市的编制总量从建市前的5569名减少到5134名，精简率达8%。

　　当地官场流传着一句话，就是“把局长当科长用，把科长当科员用，把女人当男人用”。在如目前随州市编办共5个人，主任下面是3个科长和1个司机，科长是名副其实的“光杆司令”，司机也兼职做起了打字员、卫生员。

　　步履蹒跚的七年

　　随州市委副秘书长、市委政研室主任刘斌认为，湖北省委、省政府的支持是改革没有夭折的重要原因。

　　主事者的职位变迁无疑是衡量高层对改革态度的重要风向标。首倡改革的市委书记和市长后来都被委以重任，当时的书记调任到一个更大的市主政，当时的市长现在已经是湖北省委组织部常务副部长。

　　时任湖北省委书记俞正声对随州的做法大加赞扬，在全省大会上宣传随州经验。“但是，很多地方都说‘学不了’，他们没有随州从‘零’开始的条件，旧体制沉淀多年，改革起来伤筋动骨。”夏明远说。

　　而现实是，不光是推广难；就是改革者自身，在过去的7年中，也显得步履艰难。

　　阻力主要来自上面。夏明远用“坚决反对，多方干预”来形容一些上级部门的态度。他认为，反对的原因不是出于工作考虑，而是思维问题。在实际工作运行中，合并对工作没有影响，甚至还更有利于开展，比如残联设在民政局，协调起来非常方便。

　　然而，“不独立、不分设，上头就觉得你不重视。”据说，随州市将文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并成“文体局”后，有关领导很不高兴，曾经在一次大会上公开说，“随州带了个坏头”。后来，这位领导不再来随州视察、调研。

　　在各种压力下，改革成果被逐步蚕食，旧体制开始反弹。最初“独立”的是科协。在2000年，科协被合并到科技局中。但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是个独立单位。最后，市里只好将科协与科技局重新单独设置。

　　此后，市残联、规划局、综教局、法制办等多个机构加入这一“分离运动”；还有一些部门是中央明确要求增设的，如安全监督局等。现在，随州市级机构由最初的55个上升到64个。唯一值得庆幸的是，即使这样，相比兄弟市，随州还是要少10个左右的机构。并且，虽然机构分合反复，但该市编制的口子从没开过，目前为860个，和7年前的编制数相比基本没有变化。

　　“中国作为单一制的国家，进行机构改革必须要有高层的支持，要有强有力的强制手段，要有全国一盘棋的部署。”采访中，一随州官员对记者说。

　　因此，当十七大报告响亮地喊出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”后，夏明元又振奋又感慨，“我们终于和中央接轨了！”

　　谈到下一步，他声音里掩饰不住的兴奋：“随州的改革将按照中央精神，进一步深化发展。我们还准备到全国其他一些搞得好的地方学习，比如你们成都把园林管理局和林业局合并为林业和园林管理局，就是一个很好的做法。”-

　　厘清大部制之误

　　◎本刊记者周丽萍

　　当前的大部制话题，可谓炙手可热。然而，在沸沸扬扬的各方热议中，不乏一些是似而非、鱼目混珠的论调。为此，笔者专门采访了西南财经大学产业经济学专业博士生导师、民盟四川省委副主委、四川省监察厅副厅长赵振铣。

　　误区一：

　　大部制要向西方国家看齐

　　有的人一提起大部制，就津津乐道于发达的市场经济国家政府数目是如何精简，如日本是12个，美国是15个，英国是17个，澳大利亚18个，一副马上要向其看齐的架势。其实，如果仅仅从部门数量多少看待这个问题，失之偏颇。评价现代政府管理的优劣，关键是其是否适应社会经济发展的需要。

　　赵振铣认为，大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，是我国政府改革的发展方向，其中的一些思路和原则，如最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，是我们应该积极吸纳的；但不能脱离现实国情，全盘照搬，急于求成，当下中国还缺乏支撑大部制运行的内部土壤和外部条件。

　　中国最现实的国情，就是它是一个发展中国家，一个正在转型的国家，西方发达国家从欠发达到发达，一两百年时间才走完的路，中国要求在三四十年走完；同样，他们两百年间遇到的问题矛盾，也全部集中爆发在这一阶段，中国事务的复杂程度艰巨程度，前所未有。因此，不能用简单的线性思维，去比较发展中的中国和发达的市场经济国家。

　　政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。人口多，地域广；地区差异大，矛盾多；社会主义市场经济体制建设任务极其繁重，中国政府不可能也不应该学国外那样的“小政府”，现阶段仍需强有力的政府进行建设和管理，即使推行大部制，在机构设置、职能配置上也不会照搬西方。赵振铣感慨，当初他在学校里埋头治学的时候，是肯定不会有这种体会的；当他接触到实际问题、直接参与社会治理事务之后，才深切地体会到当政之不易。

　　罗马不是一天建成的，我国的大部制改革，也必将是一个长期的过程。

　　误区二：

　　大部制必然会大量裁减人员

　　当下有一种观点，实行大部制就是精兵简政，政府部门数量大幅度减少，不少公务员可能饭碗不保。但赵振铣认为，推行大部制，并不意味公务员队伍必然大量减员。

　　赵振铣说，大部制改革的确会涉及被撤并部门相当数量的干部去留，但这不是绝对的人员精简。大部制改革是一退一进双向运动，退就是要逐步地、坚决地从微观经济领域退出，进就是要更多地发挥公共管理和公共服务的职能，这是结构和职能的调整，而不是单纯数量上的减少，简单意义上的精简，只会降低中央政府在转型期履行社会责任的能力。

　　当前，适应政府职能转变，公共服务部门和监督部门都迫切需要在质和量上充实公务员队伍。地方安全责任事故的频发，各方矛头都直指监管部门的渎职失职，但在客观上，也还有这些部门授权不够、人手不足的问题。像安监、环保、质监、监察这些部门，都存在加强充实公务员队伍的现实需求。四川省安监局去年新组建执法监察大队，就增加了1000多个编制，省环保局也正在酝酿大幅度增加执法监察人员。

　　随着社会经济的发展，政府管理的面更宽、领域也更多。旧的岗位消失，新的岗位产生。现在伴随网络的发展，出现了网络经济、网络传媒、网络犯罪等新名词、新领域，这些都离不开政府的引导和管理。前不久，北京那个13岁小女孩关于网络那句“很黄很暴力”，就是在呼唤政府责任。过去政府并没有这方面的管理功能，现在就需要新配备专业人才，进行管理和引导。

　　关于房地产调控，专家认为除了采取必要的行政举措外，还提出学习国外开征物业税，增加购房者持有物业的成本，抑制投资性购房需求。国家税务总局相关负责人也公开表示,国家正在对房地产改革和推进物业税进行研究,并在部分地区开展房地产模拟评税的试点工作,为物业税的开征积累经验。而计算征收物业税是一项专业技术性非常强的工作，也需要大量的专业人手。

　　政府机构调整必然带来干部队伍结构的调整，赵振铣认为，大部制改革后，分流人员并不是无处可去，关键是看能不能胜任新的要求更高的岗位；而要应新岗位的需求，就必须进行职业技能再培训。

　　误区三：

　　部门一“大”就药到病除

　　大部制无疑是针对当前“政府失灵”病症的一剂对症之药，但赵振铣认为，我国行政管理体制改革是一个综合性系统工程，仅靠单兵推进难以一蹴而就。

　　首先是条条块块如何协调的问题。我国中央和地方实行条块结合的管理模式，即地方分级行政，中央对口管理；机构设置是“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门“依法扯皮”，导致行政效率降低，最后无人承担责任。坊间有语“问题出在下面，根子却在上面”，也是这个意思。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务，重点解决地区间交叉的公共事务。比如对现在长江流域面临的治理困局，就应该结束当前地区和部门“分而治之”的管理机制，突破地区和部门之间的障碍，制定全流域规划，实现流域管理一体化。

　　其次，建立现代行政管理体制，不仅要解决横向的部门交叉问题，也要解决纵向行政层级过多的问题。从世界范围来看，主要发达国家或规模较大国家的地方行政区划层级大多为二三级；我国宪法规定行政区划层级也只有三级，省(直辖市、自治区)县(市区)乡(镇)，主体结构就是省管县。但是，由于我国政府的管理幅度偏大，过去因交通、通信等相对落后，一些县区人口规模大，实行了地管县、市管县的体制，地方行政区划层级变成了4级。行政层级过多，管理链过长，政策层层过滤，形成“漏斗效应”，中央政府的政策越到基层越是变形走样。赵振铣认为，现在一些省份进行的省管县和“扩权强县”的试点，就是为了改变这一局面所作出的努力。

　　行政管理体制改革还应跳出行政层面，从更高的政治层面发掘资源。行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和各项社会管理体制的中介点，必然因其他体制改革而改革；反过来，行政管理体制改革也要求经济、政治和社会管理各项体制的改革同步推进。党政部门权力的对接，如何进一步整合党政部门，是下一步大部制改革中必须思考的问题。深层次的政治体制改革若不能跟上，大部制改革就会事倍功半，或是徒有其表。当前在操作层面上，尤其要解决执行力问题，防止出现歪嘴和尚念经的情况，落点就在各级官员身上，因此干部选拔制度和政绩考评制度的改革也势在必行。

　　赵振铣说，根据目前的观察，大部制改革的动力是高层的政治强力干预，制度的内生需求尚不明显。“制度的种子如果没有深植于伦理道德文化的土壤，可能长不大，也可能发生变异。同时还有个依法行政的问题，大部制改革须以法律的修改完善为先导，以计划经济为背景的许多部门，行政法规必须进一步归并、取消。”

　　早在1998年的机构改革中，就提出了国家机构组织、职能、编制、工作程序法定化的设想。现在每个部门都有自己的政策法规，如果要合并必然涉及相关法律法规的调整，因此最佳方式是法律先行。比如《能源法》即将通过，如果成立能源部，我们就可以通过法律界定来规范机构内部关系，这既是防止部门周期性分合的保障，也是依法治国的要求。-

　　大部门体制:从源头上遏制腐败

　　◎文/竹立家

　　2008年，我国改革开放已经整整30周年了。可以毫不夸张地说，这一时期是几千年中华民族发展史上最好的时期之一。但同时也应该承认，随着我国经济社会发展水平的提高，政治行政体制与经济社会发展不相适应的状况日益突出，政府自身改革提上重要的议事日程，政府改革成为推进其他改革的关键环节。而胡锦涛总书记关于机构改革“大部门体制”这一改革思路，是从机构、制度和体制层面切实降低行政成本、提高行政效率和遏制政府腐败的治本之策。

　　从体制层面防腐

　　从政治制度的角度来看，政府行政机构是具体制定和实施公共政策的机构，这些政府机构及公务员是否具有以公共利益为核心、廉洁奉公的公共精神，直接决定着公共政策的制定水平，决定着一个廉洁、廉价和有效的公共服务型政府的建立，并最终决定了经济社会的发展速度和发展水平。因此，一直以来，世界各国在讨论政府改革时，首当其冲的就是政府机构改革。

　　目前，我国政府机构普遍存在着三个相互联系的特点，改革的难度都很大。第一，行政机构的数量越来越多。特别是随着经济社会的发展，机构繁殖的能力也在不断的增强；第二，政府机构之间的分工越来越细。一个问题一个机构几乎变成了解决“现实问题”的良方，其结果是“问题”和“机构”数量都在增加；第三，政府机构的寿命越来越长。由于政府机构经费来源的公共性，机构自我维持的能力和愿望要大的多。

　　政府机构数量多、分工细、寿命长不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是政府腐败的一个重要的结构或制度上的原因。大部门体制的改革思路，对从体制层面防止腐败有重要的现实意义。

　　首先，大部门体制的实施能有效的减少政府机构的数量，从根本上遏制行政审批事项过多过滥的现象。政府机构的一项最重要的权力就是行政审批权，行政审批权是维护和扩大部门利益的主要手段。因此，千方百计增加行政审批事项成为一些政府机构日常工作的一部分。虽然中央一再三令五申要减少行政审批事项，但一些单位部门充耳不闻。行政审批权不但增加了部门谋取部门利益的机会，也为某些个人吃拿卡要、行贿受贿提供了机会。因此，行政审批权过多过滥是腐败的一个重要滋生地。大部门体制的一个主要优点就是减少政府机构，从而将从根本上减少行政审批事项，减少一些部门权钱交易的机会。这对限制公共权力的使用范围，从源头上和制度上防止腐败的大面积发生具有重要意义。

　　其次，大部门体制的实施，能有效地促进政府职能的转变和公共服务型政府的建立，减少政府对经济过程的不必要干预。政府机构设置过多是造成政府职能转变困难的主要原因，而政府职能不转变，公共权力对经济社会过程干预过多的现状就不会得到根本的改变，从而为一些部门和个人利用公共权力谋取私利提供了方便。以公共权力谋取私利在一些部门有蔓延的趋势，近几年发生的“集体腐败”案件增加的现象就是证明，使腐败具有了“习惯性腐败”、“集体性腐败”、“合法性腐败”、“制度性腐败”的特征。对我们建设具有中国特色的社会主义社会、构建社会主义和谐社会和落实科学发展观造成很大的障碍。因此，要把大部门体制的设想落到实处，关键是要梳理清楚在我国目前的社会经济条件下，政府职能究竟有哪些。只有这样，才能从制度上对公共权力的滥用产生制约作用。

　　多年以来，我们一直强调要“转变政府职能”，但效果不是很理想，一个主要原因就是“机构障碍”在起作用，机构林立和机构之间的职能交叉重叠严重的影响了政府职能转变和完善，影响了公共产品和公共服务的供给，为公共权力的滥用和腐败留下了较大的空间。

　　最后，大部门体制的实施能有效优化政府组织结构，使政府部门之间分工明确、权责统一，使公共权力得到有效配置。

　　公共权力回归的重要步骤

　　大部门体制的政府机构改革思路，应该达到三个具体目标。

　　一是要适应我国经济社会发展的现实和长远目标。机构的精简与分拆合并应本着切实减少政府对经济的直接干预、扩大政府公共服务职能的目标进行。

　　二是要在机构改革和推进大部门体制过程中，在部门内部彻底实现政策制定和政策立法、政策执行和实施、政策监督三项职能的分离。根据国内外公共权力行使和公共管理的一般经验，中央一级机构主要履行政策立法和政策监督职能，政策执行和实施一般是通过社会中介组织和相关的地方政府部门来完成。中央一级的政府部门最重要的职能是政策立法和对政策实施过程及结果的监督，不能具体对社会资源和价值进行分配，对实现公共价值所必须的人财物的分配权，应该通过国家权力机关人民代表大会来完成，特别是公共财政与预算，人民代表大会应设有专门的预算委员会统筹国家预算、并进行细化和法律化，减少部门对预算使用的随意性和“自由裁量权”。惟其如此，才能有效的使用财力和遏制腐败。因此，大部门体制改革不仅涉及到行政体制改革层面，也是我国政治体制改革的一部分，是实现公共权力回归和政治民主化的重要步骤。

　　三是在推进大部门体制改革过程中，要实现公共权力的转移和下放。大部门体制改革的一个主要目标就是要切实做到权力向社会中介组织的转移和向地方政府组织下放，就是说要实现分权，改变权力过于集中的现象，真正把执行权交给社会的公共管理部门，中央一级政府行使好政策制定和监督职能。只有这样，才能彻底改变权力过于集中所导致的腐败现象，也才能彻底根治“跑部钱进”这类腐败现象的发生。

　　大部制机构改革必须遵循三个原则。第一是以公共精神主导的原则，防止部门利益对改革进程干扰。第二是整体性原则，必须把政府体系结构中的所有部门统一纳入机构改革范围，根据政府职能的要求，全盘考虑。对政策性机构与公共管理性机构进行明确区分，按照大部门体制的理念重新组合。第三是精兵简政原则。

　　无论是国内还是国外，政府机构改革都是一个多方利益博弈的艰难过程，也是一个促使机构和职能不断适应经济社会发展需要的过程。我们只有按照十七大报告精神加快政府机构改革的步伐，才能建立一个廉洁、廉价、有效的服务型、责任型和法制型政府，建立一个人民满意的政府。(作者为国家行政学院教授)-

　　链接西方国家的大部制

　　澳大利亚：澳大利亚的工业、旅游和资源部，澳大利亚通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。目前，它负责所有的工业、第三产业、资源管理等。

　　英国：英国的大部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。

　　日本：目前大部有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。

　　法国：法国经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。