专家称财政预算外行看不懂内行看不清(图)

贾康:财政部财政科学研究所所长

安体富:中国财政学会副会长、中国人民大学教授

梁小民:著名经济学家

　　国是开讲第七期

　　财政预算:外行看不懂,内行看不清

　　财政研究专家称现在预算比较粗,也不透明,公共财政投入远远不足,建议人大代表要把主要精力花在替人民看管“钱钱袋子”上

　　财政报告应该提前发给代表，让代表仔细阅读，再提出看法。不能在会上这么念一下，就这么几天时间，他能理解好吗？不理解，怎么能投票呢？

　　———梁小民

　　预算的编制很粗，以前还念念，现在不念了吧，念了也没用，时间很短怎么接受监督？在国外议会开会，大概一半时间是审查预案，就预算展开辩论。

　　———安体富

　　政府工作报告是什么？计划和预算报告是什么？不只是一年一度的统筹计划书，也是全体国民的年度公共账本。国防要花多少钱，“三农”要花多少钱，教育要花多少钱，医疗要花多少钱，社保要花多少钱……

　　财富不会凭空而降，一笔一笔都是国人以劳动和心血换来。财政体制，于政府运行，是资源命脉之所在，于全体公民，更是公共福利之所托。

　　人大代表的主要职责是什么？就是要帮助人民看好自己的“钱袋子”。政府的角色是什么？政府从某种意义上来说，只是一大出纳，怎么花钱要人大代表说了算。

　　公共财政转型10年，民生福利日益改善。公帑之流向，向来是国家政府价值倾向的表现，花什么钱，怎么花，花在什么地方，花了有没有效率。

　　政府工作报告，大笔如椽划出的“民生清单”意味着什么？服务型政府的公共财政，应该怎样进进出出？如何认清财政体制改革于行政管理体制改革，进而于中国政治体制改革的重要意义———本期《国是开讲》，邀请到财政部财政科学研究所所长贾康、中国财政学会副会长、中国人民大学教授安体富、经济学家梁小民，共论公共财政的当下和未来。

　　距离“公共财政”还很遥远

　　预算的编制很粗，以前还念念，现在不念了，念了也没用，时间很短怎么接受监督？

　　南都：从1998年提出建立公共财政体制开始，到现在已经10年，这方面进展如何？

　　贾康：我们今天能够开始着手建立公共财政，其实经历了一个曲折的转变过程。从建国初期的“生产建设型财政”到改革开放初期的“经营管理型财政”，在财政收支逐步平衡并逐渐有盈余之后，1998年提出要建立公共财政。

　　安体富：应该说有很大的进步，但是还没有根本从过去的生产建设型财政转到公共型财政。公共财政主要是关注民生，就是政府职能要转变。因为财政是和政府职能密切联系的，政府如果职能不转变，财政职能也转变不了，而政府职能从观念到现实，都要退出建设领域，但是现在的主要精力还是用在经济发展上，搞建设，这是没怎么转变的。现在，财政投入用于民生的大体就是1/3吧，那是很有限的。现在比以前重视民生了一些，但是没根本转变啊。

　　南都：评价公共财政体制的核心机制是什么？

　　安体富：主要涉及到政府职能转变。财政职能就是要从过去的关注经济生产转移到民生方面来，这当然突出表现在职能和财政支出的安排上，另外财政收入安排应该规范化。我们现在从预算的收入来看95%是税收，但是实际上这些只是政府预算内的，它还有预算外的，它还包括各种收费，还有土地出让金的收入。这个量很大的。将来就是所有收入都应该纳入预算。收入也要按公共财政的要求，就是说必须都得纳入预算监督。再一个就是预算的编制执行必须得透明，接受监督。这个现在很不够啊，预算的编制很粗，以前还念念，现在不念了吧，念了也没用，时间很短怎么接受监督？在国外议会开会，大概一半时间是审查预案，就预算展开辩论，预算不通过政府是要下台的，主要是在研究预算。

　　贾康：作为一个粗线条的想法，我觉得可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征：第一，既然是表述为公共财政，顾名思义，关键的内在导向就是强调财政的公共性。公共财政的特征首先是以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。第二个基本特征，就是财政应该以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式，也就是说，财政系统、财政分配满足社会公共需要的基本方式，就是提供公共产品和公共服务。这个基本特征要处理的是政府和市场的分工关系问题。在公共财政的框架里面，既然提供公共产品，就必须相应地构建一个决策机制。公共财政第三个鲜明的基本特征就是：它要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。就是我们现在越来越多提到的理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。第四个基本特征，公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算，作为基本管理制度。很显然，这个“公开性”首先仍然是和公共财政这个表述有直接呼应的。

　　外行看不懂，内行看不清

　　外行是不懂这个事啊，内行因为太粗，也不清楚到底怎么安排的。另外人代会时间很短，就这么几天，他能理解好吗？

　　南都：近年来，从全国两会到地方两会，人大代表说预算方案看不懂、看了也白看的抱怨越来越集中。就公共财政而言，这是一个什么性质的问题？

　　贾康：不客气地说，我们现在理财里面的决策机制，和充分反映民意、在权力制衡的情况下通过规范的公共选择来实现财政分配，有非常明显的距离。但是，我们现在发展的态势已非常明确，要一步一步地向着法治化、民主化目标接近。如果讲到公共财政，这可能是最深刻、内涵最复杂的一个内容。这个事情需要探索、会遇到许多矛盾冲突，要解决很多具体管理问题。一些错综复杂的事情，可能我们现在才刚刚涉及。广东开人代会，就有代表提出：财政厅长做报告别只拿着那几页纸，应该把整个财政情况都给我们代表报一报。财政厅的同志于是把几百页的预算材料拿出来，交给代表审阅。代表们认真地一篇一篇地看，然后开了个对话会议，实际上就是听证会、质询会。当时广东财政厅主持工作的常务副厅长，要当场回答代表提出的问题，比如说为什么给你们省政府系统的幼儿园下拨了好几百万经费？这种具体事项上，“真刀真枪”的质询，体现了现实生活中可能在以后带有很重要的启示意义、可能会有越来越大的示范效应的公共事务决策方式。我国怎样真正建立这样一个权力制衡的规范公共选择的大框架，显然还有一段漫长的路要走。

　　安体富：现在的预算比较粗，也不透明。概括起来说，外行看不懂，内行看不清。外行是不懂这个事啊，内行因为太粗，他也不清楚到底怎么安排的。另外光靠人代会这个时间很短，也不行。一般应该是人大常委会有预算工作委员会，咱们现在也有，但是它力量很不足。应该提前几个月，起码三个月、半年，提交给预算工作委员会，让他们去审查。现在预算工作委员会当然也与财政部沟通，也审查，不过它力量有限，再一个提供的时间不够。但用在哪你也不能脱离监督，现在政府自由裁量权太大，只是给人代会报告一下。

　　梁小民：我们国家的宪法规定，人大是最高的权力机构，像这样的财政报告应该提前发给代表，让代表仔细阅读，再提出看法。不能在会上这么念一下，就这么几天时间，他能理解好吗？代表毕竟不是专业人士，所以有些问题等到代表看了之后提出疑问，有关部门作出解释，让代表理解这件事情，再投票。不理解怎么能投票呢？当然，一些代表的素质也是有些问题。