“分税制”下的征管之争 焦点在企业所得税上

　　分税制下的征管之争

　　特约记者 章剑锋 发自江西

　　1993年12月中旬，中央政府颁下一纸《关于实行分税制财政管理体制的决定》，将原专司税收征管的一个税务机构划分为国税和地税。国、地税自此分家，各奔前程。

　　自从国、地税分设之后，经过10多年的运转，两套征管机构的矛盾在逐日堆积。从事地方税务征管工作的人士说，他们所致力的事务，是与同级国家税务征管机构进行“抢税”斗争。

　　在中部省份江西，地级市上饶市的地方税务局税政二科的汤哲荣这样说道：“地税局是竞争不过国税局的，我们是弱势群体。”

　　捡芝麻和抱西瓜

　　地税之困，首先表现在地税的日常征管层面，即税种多、税额小；税源零散，不稳定；征收成本过高。上饶市地税局的徐志刚局长表示，地税征管比之于国税征管，一个是捡芝麻，一个是抱西瓜。

　　就税种数量来看，地税税种有12个，假使将一些中央、省、市法定代征的税费项目计算在内，要多于国税税种。但实际情况是，这些税种税基比较小，且不易控制。比如车船税和普通营业税的征收，税源零星分散，税金从几十元到百元不等，征收成本很高，有时甚至需要委托多部门代征、代管，衍生出无数繁琐环节。

　　地税系统目前流传着某种虽然不无极端、却很是能够反映一些实际问题的普遍看法，即“易征税种都划给国税，难征税种都留给了地税”。

　　据介绍，早先并不存在此种分化。1994年机构分设之初，属于地税的固定税种达到17个，现在则剩下12个，最终被砍掉或停征的、税收金额比较大的都是地方税种。而已有的或新开征的税种，国税往往涉足其间，与地税共分，有一些征收简便而高效的税种则直接划归国税。

　　如个人所得税中，个人银行储蓄利息所得是由国税征收的，这些税收不需国税部门出动一兵一卒，银行系统会自动将储户利息所得扣除提交国税；在营业税中，像餐饮业和其他服务行业等征缴棘手的普通营业税，目前全部由地税征收，商品的购销、批发和零售所产生的营业收入则由国税改征增值税。工业、商业领域里那些可以开出“大票”的行业税收都在国税名下。某地税官员说，几乎哪个税额大就划哪个给国税，而这通常只需要财政部一个文件搞掂。

　　以上饶为例，去年该市的地税总收入是19.5537亿，国税收入总量则达到26.0139亿，国税的三大主体税种增值税、消费税和企业所得税分别为19亿、2.4090亿和2.1187亿；而在地税的主体税种中，除了企业所得税和个人所得税分别达到3亿元之外，资源税和土地增值税加在一块儿也就2亿元，不过是国税征管的增值税总额的一个零头。

　　与收入相比，地税征管的运行成本进一步放大。上饶市地税局征收管理科叶灵发告诉记者，人力成本投入与税收总量是不成比例的。在上饶地税，目前负责一线税务征收的人员有700人，仅在农村从事一线征管的人员就有325人，占总人员的56%，农村基层分局52个，占了全市地税管理机构的70%。

　　征管分歧

　　最大的分歧之一，出现在企业所得税征管上。

　　分税制改革初期，企业所得税并非中央与地方的共享税种。当时的企业所得税按企业隶属关系划分，中央企业收入所得归国税机构征管，地方企业收入所得归地税机构征管，两不相碍。

　　2001年末， 国务院发出通知，决定从 2002年起实施企业所得税收入分享改革。在中央企业收入所得仍由国税征管的前提下，决定由地方和国家共享地方企业收入所得。通知称，自2002年改革方案实施之日起，新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。

　　一名地税官员说，这样的决定使国地税的征管分歧一直不断。据介绍，中央下发了6个关于企业所得税界定标准的解释文件，试图对国税和地税如何征缴企业所得税、税源归属等问题进行划分，但表述并不明晰、文本内容也有矛盾。

　　地税方面认为新办企业是从无到有，如果是老企业出资办新企业，这是投资、属关联企业，不应由国税征管。上饶市地税局直属分局的葛洪表示，企业的机构分设和业务衍生，均不能算是新办企业行为，所得税也不由国税征缴。但国地税双方为此常是各有一本道理。

　　根据国税总局文件的表述，新设企业的母公司或股东原来缴纳地税的，则新企业的所得收入仍由地税征收。为了弄清很多外来投资企业的母公司在原始注册地到底是缴纳地税还是缴纳国税，葛洪还需要挤出一些时间到外省去调查取证，以便确保这些企业的税源不至于“外流”。

　　上饶国税局征收管理科一名人士则指责地税在搞不正当竞争。他说，按照国家的新政策，2002年后凡服务业和第三产业的企业所得税要由国税局征收，但地税局控制了这些领域的发票。当纳税人去开发票时，地税局会向纳税人施压，“明确要求他们到地税缴交所得税，但本来是国税局征的税。”

　　据悉，在上饶国地税最近一次关于企业所得税征管的谈判过程中，他们甚至动用律师来解读税总的文件，只差进入司法程序了。而在邻近的一个地级市，最近因为同样的企业所得税征收矛盾酿出暴力事端。当地国税局不仅将自己措词强硬的宣传条幅挂到地税局门口，而且还出动当地公安局的经侦队伍，将两家在地税局缴纳企业所得税的房地产开发企业负责人一并抓拿。这威慑到很多开发商，转而纷纷跑到国税局去缴交所得税。

　　面对此种情况，当地一名分管财税的常务副市长曾在协调会上向征收双方提议，既然企业所得税是共享税，能否由纳税人自愿向任何一方征收机构缴纳？不论由谁征收，最终都要进入金库，由系统自动划分分成比例。但是国税局方面拒绝接纳这一提议。

　　葛洪说，如果由纳税人自愿，出于一站式办事需要，纳税人将全部进入地税局，至少在房开企业领域会是这样，因为房开企业除企业所得税外，所有税目都是由地税局征收的。

　　规章“代替”立法

　　一名地税官员称，目前两套征管机构存在的矛盾都是人为因素造成的，这导致分税制运转紊乱。按照分税制的最初设计目标，国税与地税有着明确的征收划分，井水、河水本不互犯。

　　上饶市税政二科汤哲荣说，作为一名税务行政管理人员，自己也不能理解，为什么政策变化如此之快。当年各有所属的税种，转眼间已被卸成几段，由两个机构交叉征管，争夺之势日后可能更甚。

　　而地税部门反映最强烈的，在于税种划分上没有上升到立法的高度，也即这种财政集权不是通过法制化来实现的，因此随意性很大。按照分税制规定，中央主导税权，只有中央具备税种设立权力。在税种设立时会启动法律程序，但在具体划分过程中，则由财税部门通过自己的行政性文件加以具体界定。这容易造成中央部门与地方政府争税的情况。一名地方税务官员说，“在划分税源上，中央不立法，法律程序也不走，财政部一纸文件，很多税源就归了国税。”

　　这名官员称，由于部门意志的介入，一种分化伴随着分税制出现，即地税局的企业所得税存量变得有限，2002年以前的企业有一些可能会破产、改制或关闭；国税局的企业所得税增量则是无限的，新办企业将会越来越多。与中央税系的不断扩张相比，地方税系迟迟得不到建立。

　　此外，记者采访的数名地税官员还都表示，分税不一定要分机构，机构一多，职能混淆、机构重复和多头管理的弊端就会出现。本质而言，这是违反税收征管的简便和效率原则的。鉴于机构重复设置的低效和不公平，国内学界也有两套征收机构早晚要合并的意见。

　　上饶市地税局征管科叶灵发介绍说，仅一个机构的建设成本，分税后就比分税前增加一倍。近3年来上饶地税局出于信息化建设需要，从市到县投入1648万元建设一套信息征管系统，国税方面也同样如此。如果机构设置不重叠，这些成本是可以省掉的。国、地税合并就能够节省征管运行、建设成本，大大降低公众供养政府行政机构的负担。

　　而机构的合并不意味着分税制改革失败或倒退。叶灵发说，一套征收机构同样可以确保分税效率，当所有税种由一个机构征缴，入库之时系统会自动将中央和地方分成划开。在这方面，发达的信息化建设减少了人为因素干预，完全不必顾虑地方截留问题。

　　如果不能合并的话，地方税务官员建议，为了避免就企业所得税征收“打架”，中央政府有必要考虑实行按主体税种征收的划分办法，重新改革税收征管机制，原则为主体税种归谁征收，那么企业所得税就归谁征收。

　　比如，目前地税的三大主体税种分别为企业所得税、个人所得税和普通营业税，这些主体税种的票据都是地税管理，企业缴税的时候地税可以同时将所得税一并扣除，达成以票扣税的目的。而国税局在征缴主体税种如增值税时，也可以将企业所得税一并扣除，不会存在分歧。

　　此外，还可考虑按照1994年分税制的最初划分办法，中央税种归国税征收，地方税种归地方征收，然后归入金库，由金库系统统一按共享比例划入中央国库和地方国库。

　　上饶市地方税务局稽查局局长吴黄明告诉记者，有必要为防止地方税源日益衰减而优化地方税制结构，这需要中央和地方共同努力。在中央层面，应该增加地方主体税种，这要通过税制改革来实现。他举例说，将社保费改成税或在时机成熟时开征一些新税种，比如遗产税、物业税等，中央再将这些新税种交由地税部门负责征管，这能够保征地方税源的稳定。