周成奎副会长接受记者专访
2008年2月28日，国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》白皮书。这是我国政府发表的第五十六部白皮书，也是迄今为止对外发表的第一部全面介绍我国法治建设状况的白皮书。
这部白皮书由国务院新闻办公室牵头、中国法学会组织编写，历时一年半完成。在探寻白皮书的编写故事中，本报记者试图展示中国法律界为此做出的种种努力。
“请缨”的任务 2008年3月4日下午5时，参加全国政协十一届一次会议的全国政协委员张穹，刚结束所在的社科组小组讨论，就被前来采访的记者团团围住。
张穹委员是国务院法制办公室副主任，在回答关于我国法律体系建设与完善的记者提问时，张穹委员从手提包里取出一本装订整齐的白色封皮书，一边翻看，一边参考里面的内容，仔细回答问题。
白色封皮书是《中国的法治建设》白皮书。这本白皮书发布之后，已经成为张穹委员的手头资料之一。《中国的法治建设》白皮书由国务院新闻办公室牵头,由中国法学会组织专门力量编写，历时一年半完成，于今年2月28日对外公布。
白皮书，通常指国家政府发表的有关政治、国防、财政等重大问题的文件，因封面一般为白色而在“皮书”系列中得名。近日发表的《中国的法治建设》白皮书共2.92万字，是我国政府对外发表的第五十六部白皮书，也是第一部全面介绍我国法治建设状况的白皮书。
“编写法治建设白皮书的任务，是法学会"自投罗网"，请缨而来。”中国法学会副会长周成奎在接受《民主与法制时报》记者专访时幽默地说，“到2007年，我国已对外发表50余部白皮书，内容涉及民主政治建设、政党制度、人权状况、国防、宗教问题、人口问题、能源、环境问题、知识产权问题、食品安全以及西藏问题等等，但法治建设方面还没有一部白皮书。中国法学会在2005年之前曾向国务院相关部门提出过要编写一部法治建设方面的白皮书，遗憾的是，当时觉得操作难度很大，这个工作始终没有落实下来。”
2005年年底，中国法学会在讨论新一年的工作计划时，编写法治建设白皮书再次被提上议程。周成奎副会长说：“改革开放30年来，我国法治建设的成就很大，但国外对此不够了解，甚至有误解。而从国内看，我国法治建设无论在理论上，还是在实践上，都取得了历史性成就，也迫切需要进行系统的梳理和总结。因此我们感到，应当发表法治建设的白皮书，而且这个事情法学会应当自告奋勇来做。在讨论2006年任务时，我们下决心将这个任务承担起来。”
2006年4月，周成奎副会长向国新办提出了编写法治建设白皮书的想法。“我们想请国务院新闻办来牵头，全国人大法工委和国务院法制办参与，具体工作由中国法学会组织实施。想法提出来后，国新办蔡武主任当即表示支持。我们很快拟了报告，由国新办修改后向中央呈报。2006年7月底，报告就得到中央领导的批示。批示中对突出公民合法权益、加入我国法治建设对外交流与合作方面都给出了细致的指示。”周成奎副会长说。
2006年7月，《中国的法治建设》白皮书的编写工作正式启动。
用国际社会理解的语言写 “白皮书要用国际社会理解的语言写，少用政治性语言，少用宣传性口吻。”白皮书的编写者之一、中国政法大学副教授蒋立山至今对周成奎副会长在白皮书起草小组第一次研讨会上讲的这句话印象深刻。
蒋立山是法治建设白皮书编写小组最早的成员之一。2006年8月，他收到法学会向专家学者发出的关于编写白皮书的征求意见书。蒋立山在回函中提出了自己的观点，他认为这部白皮书应该贯彻中国的法律观。
几天之后，蒋立山接到了一份参加白皮书起草小组会议的邀请函。2006年8月25日，周成奎副会长主持召开了起草小组的第一次研讨会，主要讨论基本框架、内容和原则问题。当时出席研讨会的有国务院新闻办、全国人大常委会法工委、国务院法制办、中国法学会有关方面的负责同志以及20多位著名法学家。
谈到这次研讨会，周成奎副会长对记者说：“编写任务确定了，我们首先讨论白皮书从哪里入手写的问题。要写我国依法治国选择的道路，写我们的立法体制、法律体系，其他方面究竟要写些什么？当时考虑要突出重点，人权保障、立法、行政、司法、资源环境，这些是国际社会关心的内容。我们希望找到熟悉这些方面情况的权威人士负责起草。”
就是在这次会议上，周成奎副会长说了白皮书“要用国际社会理解的语言写”的话。周会长解释说：“白皮书的读者特殊，有些政治语言，在对内报道中使用很自然也很必要，但在对外报道中用就显得勉强，而且反而会有副作用。所以我在会上提出了六点编写原则，其中就包括，要摆事实、不搞理论推导；要以国际社会理解的语言写，少用政治性和宣传性语言；要有针对性地谈，突出重点和亮点。”
研讨会上，专家对具体编写工作各抒己见。蒋立山当时提到，改革开放即将迎来30周年，在这个时候推出的法治建设白皮书在结尾部分更应强调总结经验、回顾历史。中国社会科学院法学所的专家学者提出，这部白皮书究竟应命名为“法制建设”还是“法治建设”？白皮书是否应该充分体现法律制定与实施的成果，而不单单是介绍法律制度。这些提议得到充分重视，在研讨会及后来的几次会议上被反复讨论。
不久后，白皮书起草小组召开了第二次会议，蒋立山再度被邀请参加。“这次会议确定了以介绍法律制度为主的主线，白皮书命名为《法制建设》。这次会议另一个重要事项就是具体谈到了分工。”蒋立山说。
“当时会议确定，白皮书的第一部分写中国法律建设的历史，由时任吉林大学党委书记的张文显教授负责；第二部分是立法部分，由全国人大法工委负责；第三部分是行政部分，由国务院法制办副主任汪永清、郜凤涛负责；第四部分是司法部分，由最高人民检察院专职委员戴玉忠负责；第五部分写法学教育，由中国政法大学校长徐显明负责；第六部分法制建设的经验由我负责。当时对这些内容进行了分工，有的分给个人，有的分给单位。”蒋立山说。
2006年年底，蒋立山完成了所负责部分的编写。之后，他还主动拟写了前言和结尾。不久后，他再一次被邀请去开关于白皮书编写的座谈会。这次会议针对各方已完成的初稿进行了讨论。会上，编写小组针对4个具体问题进行了激烈的争论。
“一个是写作主线，是以横向的介绍法律为主线，还是纵向写法律是如何出台的？这个问题大家有争论。有观点认为，横向的介绍比较呆板，纵向的写法律出台过程更能反映出法律发展脉络，反映我国法律制度建设的艰辛。但最后会议决定，还是以横向介绍为主线。”蒋立山告诉《民主与法制时报》记者。
第二个争论点人权问题是专章写还是与其他问题合并在一起写？第三个争论问题关于宪法，是要突出介绍宪法制度，还是将宪法融入法律体系中突出整个体系？第四个争论问题关于中国参与国际法律交流与合作。蒋立山提出，中国参与维和行动也应写入这部分当中。此外，对于白皮书结尾部分，是否应该加入更多的法制建设面临的挑战与问题，大家也提出了不同的观点。
向23个单位征求意见 在白皮书起草过程中，周成奎副会长多次主持召开起草小组会议，广泛听取专家学者意见，反复修改和论证，数易其稿。2007年5月，白皮书初稿完成，上报国务院新闻办公室，编写工作的第一阶段完成。
随后，国新办将白皮书初稿发送23家机关和科研单位，广泛听取意见。此时，中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任常纪文看到了这份初稿。他对记者说：“法学所所长李林召集所里40岁以下的中青年学者对初稿进行讨论，要求仔细研究提出意见。”
常纪文和法理学研究室副主任胡水君两人对这份初稿研究之后，提出了很多修改意见。他们的意见引起了中国法学会的重视。在此后进行的第二阶段修订工作中，法学会推荐这两位学者加入白皮书编写组。
2007年9月，蒋立山教授接到通知，要对白皮书的初稿进行修订，这次修订编写成员要“集中起来”。蒋立山特别停了两天的课。此时，常纪文和胡水君也接到同样的通知。他们3人成为白皮书第二阶段修订的执笔人。
“初稿信息量大，全面、缜密，修订时确定的原则是，大的框架不动，依据原稿，修改部分内容，补充一些内容。后来在依法行政与建设法治政府、人权保障等章节补充了一些内容。此外，变动比较大的就是标题，标题改动的频率高，大家在文字上面总考虑更好的表述方式。”常纪文说。
虽然专家谈到修改工作的细节时轻描淡写，但其实修订工作常常为了确定一个字和一个词语的用法而花上几天时间。周成奎副会长给记者举例说：“白皮书用语必须要严谨。比如，"根据法律"和"依据法律"，看上去两个词没有很大区别，但在宪法上的提法是"依据"，立法法上的提法是"根据"，两部法律不统一，我们写白皮书究竟应该用哪个？我们认真地查阅了宪法和有关法律，同样的问题还有很多。”
此外，编写者在国家法律体系的阐述上也颇费心机，与以往的法律教材完全不同。此前，对于我国法律体系是否应归纳为“三个层次、七个部门法”，法学界一直存在争议。周成奎副会长说：“白皮书撰写中，如果分门别类逐一介绍7个法律部门，那就成了教科书。最后，我们决定先讲体系再讲重点。每个部分也不全讲，也是点面结合。这样针对国内外读者最关心的问题，效果是好的。”
本着精益求精的原则，打磨后的修改稿上报国务院新闻办公室后，由国新办再次发送到各机关单位，征求意见。“反馈回来的意见非常多。第二次征求意见之后，最高人民法院反馈来意见。我们后来在终稿中很多地方体现了对这些意见的采纳。”蒋立山告诉本报记者。
“比如，"转型期"这个词的运用就是听取了反馈意见而修改的。还有在历史回顾中，如何评价建国前的法律建设，终稿采纳了较多的反馈意见。比如，将清末民国的法制现代化努力的结果由"走不通"改成"归于失败"，这样的语言更符合周会长说的语言原则。”蒋立山说。
一字之差 “从"法制"到"法治"，一字之差，却几乎成为整个编写过程中最大的争论点。”常纪文对记者说。与修改细节比起来，白皮书进入修订第二阶段，最大的变化是名称。在这次修订中，白皮书最终变更成《中国的法治建设》白皮书。
周成奎副会长告诉记者，编写最开始阶段倾向于用“法制”，是出于编写的技术性考虑。“当时有两点理由。一是，"法治"既包括法律制度也包括法律实施，那么如果是写"法治建设"，这部白皮书将庞大无比，也会与我国之前已经发表的很多白皮书在内容上出现重复。二是，"法制"侧重于制度介绍，而这恰恰是国外社会所不了解甚至有误解的地方。”
基于这样的考虑，白皮书在报送国新办的初稿中定名为“法制建设”白皮书，直到国新办第一次征询意见稿，这个名称仍没有改变。但在国新办第二次征求意见时，国新办决定采纳大家的意见，白皮书更名为“法治建设”白皮书。
“为什么后来采纳用"法治"呢？因为在党的十五大、十六大报告上都提出建设社会主义法治国家，如果只讲法律制度不讲法律实施的情况，不足以全面表现我国30年来法律建设的成果。我们采纳了这个意见。在技术上，对过去发表过的白皮书涉及的内容，可以适当简化和压缩。"依法行政"、"司法制度"章节，则增加了法律实施的内容。”周会长说。
名称更改后，蒋立山、常纪文、胡水君3位学者重新将白皮书内容进行了梳理。最开始，每人负责3章内容，之后，3个人共同审稿。蒋立山告诉记者：“从"法制"到"法治"，难操作的不是补充法律实施情况的数据，而是怎么从理论框架上、脉络上将法律实施贯穿进去，这可能需要更多的理论性研究做铺垫。”蒋立山感到，目前法学界对这种宏观的框架理论研究不足，这直接导致常纪文所说的，“我们经常为逻辑、结构和词语问题而争辩。”
归功于集体智慧 2月28日，《中国的法治建设》白皮书正式对外发表。这部我国建国以来首部关于法治建设方面的白皮书终于问世。
“我们为什么需要一部法治白皮书？第一，我们要让国际社会正确了解中国30年来的法律建设的情况，消除误解。第二，国内虽然经过了若干个"五年"的普法工作，但全面系统了解法律建设情况的人还不多。第三，30年来我们所取得的成就需要回顾和总结。第四，中国社会缺乏民主与法治传统，这是一个提高全社会法律意识、进行法治教育的良好契机。”周成奎副会长总结说。
周成奎副会长将这部白皮书的成功完成归功于集体的智慧。他说：“白皮书的起草由国新办牵头，由全国人大法工委、国务院法制办协助，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、中央党校、中国社会科学院法学所等多个部门参与，先后集中了国内法学界、法律界的30多位著名专家学者参加撰写。白皮书的框架和初稿在形成过程中，广泛征求了各部门、各方面的意见，进行了反复讨论和论证。白皮书初稿形成后，在国务院新闻办主持下又两次征求了20多个中央有关部门和法学科研单位的意见，并根据各部门提出的意见反复认真修改，形成最终的发表稿。整个过程集中了方方面面的力量，凝聚了很多人的心血。”
常纪文参与编写的最大感受是“法学、法律工作者的负责任的态度以及中国法学会严谨、开放的学术态度”。蒋立山副教授在编写之后，对白皮书进行了深刻的思考。他认为，白皮书在法律思想性上还有很大提升空间。
“编写白皮书，不同于草拟部门法的法律条文。草拟法律要用法律语言，讲求严谨，而白皮书是借助于新闻手段取得国际社会的认同，因此语言要有震撼力。对这两者完全是不同的感受。”蒋立山说。
“编写白皮书，不是编写教科书，也不是进行学术探讨，所以不能强调编写者个人的学术观点。白皮书是站在政府立场上，代表政府对外宣示。这是在编写时，我们特别强调的。”周成奎副会长说。(记者袁婷王琪） (来源：民主与法制时报)
(责任编辑：黄芳)
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