俞可平:地方政府创新经验应尽快上升为国家制度

　　俞可平：地方政府创新成功经验应尽快上升为国家制度

　　本报记者 王世玲

　　3月26日，北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平发布了他的首部《中国政府创新蓝皮书》。八年的坚持，俞可平和他的同仁们见证了这些年的地方政府创新实践。

　　“大多数地方政府改革都是想为老百姓做事情的。”俞可平说。

　　俞可平观察到，各地在党内民主、民生与维权、公共服务、行政管理改革、乡镇改革等方面进行了改革探索，并设计了比较成熟的制度安排。但地方创新在“关键领域”的突破存在动力不足的现象。特别是缺乏国家制度层面的保障，使一些成熟的地方改革经验难以推开。

　　俞可平建议要及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府创新动力不足的问题。

　　创新不足四因素

　　尽管近些年政府创新在地方不断涌现，但多半集中在“公共服务”领域，且区域发展不平衡。这在俞主持的奖项评选结果也可以证实。

　　该奖项把政府创新分为三类：政治改革、行政改革和公共服务。总体结果看，公共服务类创新的比重逐步增加。如2007年，在63个获奖项目中有22个属于公共服务创新类项目，约占总数35%。包括扶贫济弱、弱势群体维权、公益事业、社区服务、电子政府、服务基层、公共卫生等。而政治改革行列中，除了之前四川雅安、湖北咸安等外，带有突破性的新“项目”不多。

　　“有一些领域我们认为应当突破，但是没有突破。”俞可平认为，作为学者要把原因找出来。

　　他认为首要原因是创新动力不足。

　　“如何让那些政绩突出，一心为老百姓办实事，深得群众拥护的官员脱颖而出？”这是俞可平一直追问的问题。

　　俞可平把地方政府改革创新动力分为三方面：压力、激励和制度。

　　“就压力而言，地方政府都有的。”俞可平称。俞在本报专访时，专门分析了地方政府承担的改革压力的上下来源问题——“下”来自于当地群众的直接要求，针对一些群众反映十分强烈的问题，政府必须做出回应性的改革；而“上”来自于上级政府做出统一部署，命令下级政府进行相应的改革。

　　“但是激励不足。”俞可平说，如果提升那些政绩平平、没有开拓创新精神、得不到群众拥护的官员，将严重挫伤各级官员的进行政府创新的积极性。

　　最关键的动力不足是缺乏相应的制度保障，即许多大胆的改革创新举措因为没有制度保障而无法推出。

　　“不从制度性改革，不从制度上保证政府的创新，甚至一些成熟的政治改革也会停步不前。”俞可平称。

　　对此，“乡镇主要领导‘公推公选’”，被俞可平认为是一个最明显的例证——此项改革在一些地方试行一段时间后便停了下来，至今在全国也只有近300个乡镇在时断时续地推行，还不到全国43275个乡镇党委和政府的百分之一。

　　“尽管改革得到了政府官员和群众的认可和支持，但由于组织上只给我们3年试点试行期，现在也没给具体说法，现在就暂停了。”去年年底，山东乳山市有关人士曾对本报记者表示，由于政策法律“红线”，乳山市包括乡镇领导公推公选在内的“党内民主”实践，目前已停下来了。

　　除外，社会舆论包括专家是否对改革创新留有更宽松的环境，也是重要原因。

　　“政府改革创新风险太大，如果没有宽容，地方官员和政府就受不起，就不敢去改革了。”俞可平解释，如果在现有体制下，如果地方官员真要为自己的前途考虑，只要按照上级做就可以了，改革反而风险更大。

　　相比上述理论层面，在俞可平看来，其他两个原因属于“现实情况”，包括部门利益和体制“惰性”。

　　法律合法性要符合政治合法性

　　鉴于政府改革属于政改范畴，地方扮演着中央设计全局性政策的“试验田”的角色。为此，俞可平呼吁要对地方创新创造良好的制度保证。

　　“我曾特别地呼吁有关决策部门和领导部门，对那些体现立党为公、执政为民宗旨，并且深入改革创新制度的应该积极鼓励，及时通过法律法规和政策形式，使之转变为党和国家制度，并且在全国范围推动。”俞称。

　　实质上，俞的呼吁来源于目前地方政改中，面临着诸多理论与体制之惑。

　　如在一些地方进行的创新——“党代会常任制”中，以全委会代替常委会，这种做法显然与现有《地方党委工作条例》规定不符。

　　同时，与人大代表相比，党代表的权利保障没有法律支持；还有更细节的制度设计问题，如党代会与人代会的职能如何划分，会议提案重合，会议成本如何解决？等等。

　　触“红线”是改革者必须面对的问题，而改革也会因此停止不前。

　　对此，“要正确处理法律的合法性与政治的合法性之间的相互关系。”俞表示，并解释，法律的合法性，就是符合法律条文的规定；政治的合法性，就是符合人民群众的根本利益，被人民群众所接受、所认可。

　　当这两者出现矛盾时，最终法律的合法性要符合政治的合法性。“要进行修改相关的法律条文，鼓励符合人民群众利益的改革创新行为。”俞可平称。

　　尽管地方政府改革仍需要国家层面的制度保证，但俞可平认为，目前中央政策仍给地方创新留下了充足空间，地方可以迈开改革的步伐。虽然他没有给地方给出具体政策建议，但提出了几点基本原则。

　　第一，“地方差距太大了，不能简单学别人的经验。”俞可平称，如湖北咸安乡镇配套改革经验，换到其他不同社会条件的地区，可能效果就不一样。

　　其次，尽管如此，但并不等于关起门来自己“琢磨”，要重视学习他人的先进经验。

　　俞可平分析称，我们一直强调政治体制改革，政治体制是绝不能照搬的，尤其是西方的政治体制中国绝不能照搬，这是我们既定的政治方针、政治原则。

　　但是政府创新是政治体制改革当中带有技术性的内容，无论在哪一种政治体制中，哪个执政的政府都希望有更高的行政效率，有更低的行政成本，有更强的执政能力，能够得到公民更多的支持。

　　“事实上，近年来我们在国内推行的一些政府改革创新举措，事实证明很有成效，深得人民拥护，最初就是向国外学习、借鉴。”俞表示，如听证制度、“一站式”服务、“首问责任制”等。

　　最后，有些改革具有共性，地方政府之间要相互借鉴经验，减少改革成本。

　　在上述原则下，俞可平认为地方完全可以大胆地进行改革试验。“政府改革是中央的事，不是地方的事，这是一个误解。事实上，在现行政策下，地方政府改革创新方面是有很大空间的。”俞可平表示。

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　　俞可平地方政府创新十个方面的想法

　　一、政府创新是政治体制改革的重要内容，在整个社会体制当中具有特殊的重要性。

　　二、政府创新尤其需要进一步解放思想。

　　三、政府创新需要有整体战略和长远战略，

　　四、政府的改革创新，需要有良好的制度保证。

　　五、要善于总结各级政府的改革创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府创新动力问题。

　　六、各级党政应当有高度的政治责任心和强力的改革创新精神。

　　七、政府创新不能简单的一刀切，不能简单的学别人的经验。

　　八、政府创新是世界性的潮流，要重视学习他人的先进经验。

　　九、在现行的政治框架内，各级地方政府改革创新有很多的自主空间。

　　十、政府创新不能搞政绩工程，切勿搞政绩秀。