《瞭望》文章:住房保障机遇
在过去的几十年里,不少发达国家的实践表明,基于良善的制度设计,住房保障已不再是政府的财政包袱,相反,它还是经济增长的机遇。
这个机遇意味着良好的住房保障,能使劳动力成本得到控制,竞争力得到充实,工业化、城市化得到加速,社会和谐得到巩固。
但这还不够。事实上,住房保障本身,已表现出一种强大的可持续的生命力,并成为能够产生稳定回报的投资品。
“住房保障经济”——如果我们能够这样说的话——它的实现方式不一而足。英国在二战之后的经济增长期,大量廉价劳动力进入城市,可他们无钱安居,也没有房贷信用。在这样的情况下,英国政府大规模发展社会住宅,提供廉租住房。到1980年代,在这些劳动力积累了足够的经济实力之后,再将社会住宅私有化,收回了投资。
大量从银行借贷的社会住宅投资因此实现了回报,而最大回报获得者是整个社会。一个人操劳一生能换得一套房产,意义重大,这意味着他还能“以房养老”。
近年来英国政府再一次推动住房保障建设,伦敦2004年新规划把可负担住宅的2016年理想目标提高到50%,2016年现实目标锁定为35%。
住房保障温暖人心,我们还必须认识到——它还是一种发展方式。
2007年8月,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台。今年3月,住房和城乡建设部成立,“抓紧建立住房保障体系”被列入《国务院2008年工作要点》。在神州大地,住房保障已是时不我待。
此时,中国正面临复杂而严峻的内外经济形势。如何遏止CPI过快增长,如何吸纳泛滥的流动性,如何应对由次贷危机引发的国际经济失速,是中国经济必须解决的难题。置身这样的背景,中国的住房保障政策应该有怎样的抱负?□(王军)
《瞭望》文章:住宅和城乡建设部组建之后
能否扭转住房保障十年来发育不良的局面?
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
对于住房和城乡建设部的组建,中国房地产及住宅研究会副会长包宗华并不感觉意外,“实际上近几年部长办公会议一半以上的内容是与住房有关的。”
在这位“老房改”眼中,从国际来看,一些国家的公务员组成中,管理住房的公务员数量是最多的;我国住房建设比发达国家落后一大截,政府更应该加强这项职能。
在住房和城乡建设部组建之前,2007年底,住房保障与公积金监督管理司已在建设部内设立,它暗示了住房保障的“大戏”即将在2008年上演。
那时,人们还很难想象,这样一场“大戏”居然导致了住房和城乡建设部的组建,建设部不再保留。
新任部长的“住房经”
3月11日下午,十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议,时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏在关于国务院机构改革方案的说明中指出,组建住房和城乡建设部,加快建立住房保障体系,加强城乡建设统筹。
原建设部的一位工作人员告诉本刊记者,他对住房和城乡建设部的组建事先并不知情,但这顺理成章、顺乎民意,“体现了党中央、国务院对住房工作的高度重视”。
曾担任过华联房地产开发公司常务副总经理的姜伟新,成为了住房和城乡建设部的首任部长。去年8月,他从国家发改委副主任的岗位上调任建设部党组书记、副部长,这之后,建设部不断传出加强住房保障建设的讯息。
姜伟新保持了一贯的低调,但他的一举一动乃至他的工作履历都被高度关注着。有媒体甚至挖出23年前他曾经作为国家计委派出的调研小组组长,到香港调研“居者有其屋”的故事,足见他与房地产行业尤其是住房保障的渊源不浅。
3月23日,姜伟新在中国发展高层论坛2008年会上,首次以住房和城乡建设部部长的身份公开谈论住房。
在住房政策体系上,姜伟新主张两条腿走路,即市场调节和政府保障相结合。他坦言:“廉租保障的比例划到什么程度,既解决当前困难群体的住房困难,又要与将来市场化的方向一致,这确实是一个挺难的问题。”
他还提出要增加中低价位、中小套型普通住房的供应,帮助那些既不属于廉租住房保障对象,又没有能力进入市场的家庭解决住房。
到任建设部后的半年多时间里,姜伟新花了很多精力到基层调研,还与许多专家交换意见。
“保障性住房创新的重要性是姜部长反复强调的。”住房和城乡建设部的一位工作人员对本刊记者说。
厦门针对夹心层住房保障的“经济租用房”方案,进入了姜伟新的视野。在实地调研后,他给予了高度评价。从他在中国发展高层论坛2008年会上的讲话来看,住房和城乡建设部已经将之列为帮助中等收入家庭解决住房问题的重要途径之一。
江苏徐州以“共有产权”为核心的住房保障探索,也是姜伟新重点关注的“创新”之一。这项探索要求出售型的保障性住房,如经济适用房,由地方政府与购房者共享产权。而在此之前,北京等城市对保障性住房的产权制度进行的探索,主要集中于有限产权,即政府优先回购,或者政府收取综合地价款补足与同区域商品房差价的内循环模式。
姜伟新提出,必须毫不动摇地坚持市场化改革的基本方向。他认为,市场机制可以较好地适应不同家庭的多样化的住房需求,提高资源配置的效率,在解决居民住房问题上处于基础性地位。
对于住房保障体系,目前住房和城乡建设部已有一个比较完整的思路:低收入家庭依靠政府提供廉租房解决住房难题;中低收入家庭依靠经济适用房等解决住房问题;政府积极研究限价房、经济租用房新的住房政策;高收入家庭住房问题由市场解决。
对于保障性住房,姜伟新强调,除了现有的廉租房、经济适用房、限价商品房之外,鼓励地方根据自身不同情况,以创新的精神,解决大部分群众的住房问题。
对于刚组建的住房和城乡建设部,开发商任志强则表示“担心”,在他看来,住房保障是个系统工程,涉及到土地的供给、金融政策、总量与需求的控制、税收政策的倾斜、生产力量的组织、建设标准的制定、保障标准的选择等等内容。如果仅仅有这个部的机构,但缺少相配套的手段,则这个机构仍不能发挥出作用。
一位不愿具名的经济学者向本刊记者指出,如果廉租房、经济适用房、限价商品房等保障性住房的供应达不到一定比例的话,中国的住房保障乃至房地产的问题仍旧不能解决,而在国家财政有限的情况下,很短时间内通过保障性住房解决绝大多数人的住房问题并不现实。
“应该看到,目前中国的问题就是房价问题。认为调控房地产不是调房价,就像认为防止通货膨胀不是调物价一样。”在他看来,当务之急是要抑制太多的投机需求,合理引导消费。
“钱”依然是瓶颈
2007年12月25日,建设部公布的消息称,根据中央编办《关于调整建设部机构编制的批复》,建设部内设机构日前作出调整,设置住房保障与公积金监督管理司(住房制度改革办公室),其主要的职责和使命是针对不同收入家庭提出相对完善的解决住房困难的有关政策。
该司的一位工作人员告诉本刊记者,目前住房和城乡建设部并没有出台有关住房保障新政策的动向,他所在的司仍在积极敦促各地在住房建设规划中提出保障住房解决方案,对目前广大老百姓关注的、也是政策不甚明朗的限价商品房和经济租用房,住房和城乡建设部并不会出台统一的意见,主要由地方根据各地的情况具体来实施。
该工作人员表示,他们的工作并没有因部名的变更而有不同。目前的住房保障体系针对低中高收入不同人群,已经有比较完整的思路,下一步更多的则是地方政府执行问题,以及根据各地情况的创新。
在1998年结束福利分房之后,住房保障一直是“短板”。近年来,各种问题不断显现,城市地价不断创出新高,房价节节攀升。
从2004年的“71号令”到2005年的“国八条”、“新八条”、“25号文”,再到2006年的“国六条”、“九部门37号文”,各项调控房地产市场的政策不断出台,但房价却越调越高。
2007年8月,国务院24号文,即《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台,明确提出要建立“多层次的住房保障体系”。
据包宗华回忆,当年政策对经济适用住房的优惠力度过大,渴望“以地生财”的地方政府不愿实施,只有北京等城市陆续在进行建设,但比例远远不够,加上建设面积、购买人群界定不严格,出现了“开宝马车住经济适用住房”的现象。
时至今日,“钱”依然是保障性住房建设的瓶颈。以廉租房建设来看,建设部、民政部的一项调查显示:全国城镇低保家庭中约有400万户住房困难。目前,廉租住房保障对象主要是这400万户低保家庭,截至2007年年底,已经有95万户低保家庭住房条件得到改善。其中,有68万户是2007年一年解决的,远远超过1998年到2006年解决的数量。
另据建设部测算,目前全国仍有人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭近1000万户,占城镇家庭总户数的5.5%。
为确保廉租住房资金来源,国务院24号文明确提出,地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排;住房公积金增值收益净收入要全部用于廉租住房建设;土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%,各地还可根据实际进一步适当提高。中西部地区将由中央基本建设投资和廉租住房保障专项补助资金给予支持。
从廉租房建设的历史记录来看,资金到位情况并不好。据有关部门统计数据显示,截至2006年,全国提取住房公积金净收入100亿元左右,本该全部用于廉租屋建设,可实际只用了20亿元。2006年全国城市土地出让金的净收益为2978亿元,按照当时的规定提取5%的比例用于廉租房保障,可提取的资金便接近150亿元,但实际只提取了3亿元,仅约占1%。
据国土资源部土地利用司司长廖永林介绍,从2007年开始,新增建设用地里用于保障性住房和经济适用住房的用地达不到建设用地70%的,国土资源部不予审批。据统计,2007年83个城市报到国土资源部审批的这三类保障性住房占建设用地的80%多。
尽管这83个城市只占全国600多个城市的八分之一左右,如果上述资金、土地供应的政策能真正得到实施,住房保障乃至整个房地产市场都将受到巨大影响。
“两条腿”走路
在2008年的“两会”,住房保障被首次写入了政府工作报告。温家宝提出要抓紧建立住房保障体系,重点发展面向中低收入家庭的住房,增加中低价位、中小套型普通商品住房供应,建立多渠道投融资机制,通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题。
住房和城乡建设部住房保障与公积金监督管理司司长侯淅珉认为,在大中城市房价比较高、上涨比较快的情况下,中等收入家庭和中低收入家庭住房支付能力相对不足,政府应该给予适当的帮助。在政府的帮助下,通过市场的手段解决中低收入家庭的住房问题。
“这也是此次住房保障与过去计划经济时代全包全揽福利住房制度的差异。”包宗华说。
如何实现中低价位、中小套型的商品房供应?侯淅珉认为,首先是加大房地产市场调控力度,通过住房供应结构的调整,实现总价水平比较低的小户型、低价位的住房供应。房价上涨比较快,特别是房价水平比较高的地区,还可以借鉴部分地区的做法,发展限价普通商品住房。
对于高不成低不就的“夹心层”,侯淅珉表示,对这些中等、中低收入家庭,包括每年新就业的1100万人口,包括一部分进城务工人员,购买限价普通商品住房仍存在着一定的支付困难。对此,将借鉴国外的做法,实施政策性租赁住房政策。
侯淅珉透露,在公积金的使用上,将进一步向中低收入家庭倾斜,将对中低收入家庭购买经济适用住房、限价普通商品住房在贷款的期限、利率等方面给予照顾。在保障住房公积金安全运行的前提下,使住房公积金制度在解决中低收入家庭住房问题方面起到更大的作用。
为确保保障性住房的供应,国家发改委经济研究所经济形势研究室主任王小广提出,应该防止一些城市做面子工程,在财政压力下,缩小廉租房、经济适用住房或者限价房的建设比例。一些城市能否减轻GDP对房地产业的倚重,更多地满足中低收入者的住房需求,取决于政策的执行力度。
除了扩大保障性住房供应“这一条腿”,王小广建议,不能忽视“另一条腿”,即需求的合理引导,他建议通过有区别的税收、信贷政策调控住房需求,打击投机性购房,有效抑制投资性购房,加大对大套型住房需求的调控力度。
对于投资需求,在今春的“两会”上,很多政协委员和人大代表提案,建议对房产保有环节征税。政协委员郭松海提案建议改革房地产税制,他认为目前房地产交易环节税收负担过重,而保有环节交易负担过轻,致使大部分居民买不起房,而买得起的人则多买多占,建议试点物业税。□
《瞭望》文章:胡同里的“里程碑”
用住房保障政策与历史文化名城保护相对接,使北京有信心面对“世界级难题”
文/《瞭望》新闻周刊记者刘巍
实习生张亚妮
华灯初上,透过红镶绿的窗棂,柔和而昏黄的灯光打在东四四条59号院青砖地上,胡同里的生活看起来已与以往迥然不同。
青砖灰瓦,古朴的窗棂,天井里头顶上傍晚的夜空很干净,可以看见的只是邻院里的树梢。61岁的金大钧与3岁的乔金悦祖孙俩,在整洁的青砖地上玩游戏。而此前59号被称为低洼院,晴天飘尘雨天泥泞。
在全北京,并不止金大钧一家人,开始了这样与以往不同的生活——2007年年底,北京市在旧城内东城、西城、宣武、崇文四区开始了新中国建国以来规模最大的一次房屋修缮和市政改造工作,最终将有40条胡同、1474个院落、9635户居民的居住条件得到改善。
此前,旧城胡同内“大杂院”的生活,往往使人产生时光倒流的感觉,烧煤取暖、在简易厨房里做饭、出行100米外上厕所等生活上的“大问题”,时刻影响着居住在那里的居民的生活质量。
这次北京市政府投放10亿元人民币的改造工程,将使近万户胡同内的居民过上现代化的生活。不仅如此,这一举措也将试图破解居民住房保障与历史文化名城保护这一纠结在一起的双重难题。
一向“苛刻”的著名文保专家谢辰生在接受《瞭望》新闻周刊采访时说:“我为历史文化名城保护奋斗了半个世纪。我认为,北京市现在搞的这个修缮四合院的工程,就是历史文化名城保护的里程碑。”
面对世界级难题
“以前天井里,是孩子们练习自行车的地方。”西廊下胡同82岁的魏秀阁说。
但这个情况,在唐山大地震后发生了改变。当时,西廊下胡同的居民在天井里搭起了抗震棚,后来就开始搭建一个个小房子,再后来天井就都挤满了房屋。
西廊下西邻福绥境胡同。福绥境胡同的谢治老人说,原来院子里铺了砖,但是由于低洼,下雨时会积水,这时他只能把水扫出去。在胡同里,一些生活上的困难很长时间没有解决,比如冬天取暖还要烧煤,上厕所也不方便,要到院外的胡同去。他有肠炎,肚子疼起来的话,有时来不及,只能便在盆里,然后再出去倒。
谢治说,他记得周恩来总理在世时,福绥境胡同上过电影纪录片,那时的福绥境胡同被称为“文明一条小街”。可现在,“用‘危、破、挤、乱’来形容胡同里的四合院毫不为过,天井普遍被自建房、棚子、煤堆占满,两户人家打开窗户窗框就碰到了一块儿,危破的房屋雨天漏水是常态,胡同里居住条件已远远落后于时代。”
胡同里的居民大多数是住在公房里,而这些租金并不够弥补房屋本身的维修费用。以北京市西城区为例,直管公房一直是政策性租金,楼房3.05元/平方米,平房每平方米一两块钱,租金不够养房,由于人口密集,使用率高,修缮速度赶不上房屋破损速度。
由于历史原因和经济、社会的发展,胡同中的四合院早已失去风采。居住条件差,安全隐患多,房屋大多属于三类以上危险房屋,加之私搭乱建现象严重,一些有价值的建筑得不到修缮。
“老大难呀,”中国考古学会理事长徐苹芳在评价北京古都风貌保护和旧房改造时说,“旧城的胡同还是规矩的,布局没有变,还是元代留存的胡同肌理,这是宝贵的文化传承。可是住在胡同里的群众生活要改善,这对矛盾是世界级的难题呀。”
走出开发带危改的模式
从上世纪90年代初开始,北京市用开发带危改、市政带危改的方式,来解决群众的住房问题。
谢辰生认为,这种“推平头、盖大楼”的模式本身是有问题的,因为开发商必然追求利益,强拆的方式,伤害了居民的利益。在历史文化名城保护方面,虽然划定了保护区,但没能把旧城作为一个整体来保护。
2004年11月,北京市政府组织成立了由十名专家组成的“古都风貌保护与危房改造专家顾问组”,凡涉及文物保护和古都风貌保护的建设项目,在立项前必须召开专家论证会。
同年,北京市东城区确定了以“微循环”方式实施平房院落修缮改造的工作思路,以居民自愿为前提,通过政府组织,产权人实施,居民共同参与,为旧城渐进式更新打开了新局面。
2005年制定的《北京城市总体规划》,提出对北京旧城要整体保护的概念,被誉为一大转折。
其后,文物、规划及建设部门又共同制定了《北京旧城房屋修缮与保护技术导则》。“改善、修缮、疏散”成为北京旧城危旧房改造的总体要求,文物保护工程和民生建设工程得以统一。
这是一个整体配套的方案:房屋外观整体不动,主要是加强内部基础设施,提高生活质量;但是又因地制宜,不同宽度的胡同采取不同的方式进行改造和修缮,保持胡同的肌里和尺度。
“危改的目的是什么?就是使老百姓的生活改善。”谢辰生说,“人是以群分的,所以危改存在一个到底倾向于哪些人的问题。它的对象应该是平民,是弱势群体。那些大款和有钱人,不是也不应该是危改的照顾对象。”
“然而,恰好是以往的危改模式伤害了弱势群体,这显然有悖于危改的初衷,事实上也制造了许多社会矛盾,比如和群众的矛盾,和城市保护的矛盾。”
“赔本买卖”物有所值
“五十年前老四合院的感觉又找回来了。”东四四条胡同61号院的杨庆林说。
院门是朱红的如意门,门簪上刻着“吉祥”二字。屋檐底下,几行刻着梅花、菊花等花纹的砖雕颇为引人注目。
“都是过去的老东西。‘文革’期间‘破四旧’,用白灰给糊上了。这次整修,两个工人用了一个多星期的时间,又把它一点儿一点儿地剔出来了。”望着重见天日的精美砖雕,杨庆林不无感慨地说道。
“这下心里安生了。”杨庆林的夫人李淑娥说,“当时院里人都以为翻建完这院就不让搬回来了,所以参加全院动员的时候我们还不乐意。没想到是政府出钱给我们盖新房子,而且说四合院里要没有老百姓,胡同就没民间风情了。”
金大钧说:“原来拆、搬都不确定,现在心里踏实了。原来院子里乱糟糟的,现在好了,院子里很整洁,大家也开始珍惜起来,美上加美进入了良性循环。”
北京市对这一次旧房改造的指导原则是“解危先行,修缮为主,完善市政,适当疏散”,“以人为本”被要求落实到所有房屋修缮方案的制定之中。
老北京民居气韵的恢复,得益于文保部门对修缮工程的参与和监督。根据文保部门的要求,这次院落修缮总的原则是“修旧如旧”。《北京旧城房屋修缮与保护技术导则》对不同类型的房屋规定了不同的修缮办法,甚至屋面铺什么瓦,墙面贴什么砖,门窗用什么木材,都有细致的规定。
这次北京市老城区旧房改造工程得到了大部分市民的认同,这在北京市的旧城改造工程中是比较少见的。
“对以前的危改方式,专家组成员之间总有意见分歧,对这次改造,所有的专家一致赞成,这是大好事!”谢辰生说,“由政府主导,就排斥了开发商的介入,这是一个根本的转折。原来只是思想的转变,现在是思想与现实都是统一的了,这是一个转折点。”
“旧城改造,地方政府可以拆房卖地挣钱,还可以创造GDP;而旧房改造,地方政府不仅赚不到钱,还要倒贴一大笔——这次北京市给四个城区的旧房改造经费总额达十亿元。可是,这笔钱花得合情合理,花得物有所值。”当地媒体对此发表评论,“其实,政府作为公共利益的维护者,它常常要做一些‘赔本的买卖’,它更多考虑的应是对历史对未来的负责,如此才能科学决策,赢得最大的认可。”
兼顾民生的新思路
北京市文物局文保处业务负责人王昕在接受本刊记者采访时说,这次改造的思路是渐进性地改进居民的居住环境,是一种改善,而不是一步到位。
由于四合院内的人口一时难以疏散,院内临时搭建的房屋仍然得到保留。这次旧房改造工程是以修缮、改善与疏散三原则来进行的,其中最困难的就是疏散。“疏散能解决的话,其他工作就都好办了。”王昕说。
“这是一个过渡。”谢辰生说,“坚持下去,持续做下去,最终就会找到解决问题的办法。”
北京大学博士生姚远今年1月24日在媒体上发表文章《我给市长进一言》:“2007年的北京‘旧房改造’堪称是保护文化兼顾民生的新思路,得到了社会各界和住户们的普遍称赞。努力将这条新思路从保护区推广到旧城的整体保护,是落在新一届市政府肩上的重任。此外,如何遵从民意,依据《北京城市总体规划》审慎处理前门、宣南以及那些尚未实施的旧城‘危改’项目,我认为是北京市长需要细细思量的大事。”
2月17日,北京市市长郭金龙来到宣武区,就老城区改造和古都风貌保护工作进行了调研。他在现场说,历史文化街区的保护要和改善民生、疏解人口结合起来,在推进过程中不要沿用简单的房地产开发模式,要积极推进、依法推进、加强规划、维护稳定,在加大力度的同时要审慎对待,抓住主要矛盾,在认真规划的基础上成熟一块推进一块,不断探索更多的经验。□
《瞭望》文章:大众住宅:唤醒沉睡的机会
上一次金融危机,我们是靠房改启动的大规模住房需求,拯救了中国的经济。今天,面对由美国次贷危机引发的更为巨大的经济海啸,我们又该有何作为?
文/赵燕菁
1997年金融风暴以后,整整10年,住房问题再一次站在了中国经济舞台的中央。但同上次一样,人们仍然习惯于把住宅视作一个孤立的问题。
现在,房价的涨跌似乎是住房问题的全部。是否出现“拐点”,成了全民大猜谜——所有人都在猜测什么时候房价会下降,但却很少有人去问房价是否应当继续下跌。
经济学家和政府官员们也在忙着研究如何通过调节供给,实现在均衡价格上的“供求平衡”。那么,是否存在一个稳定的“供求平衡”呢?或者说,是否存在一个理想化的,能够满足各方利益最大化和要素最优配置的“均衡价格”呢?
“刀锋”上的均衡
要回答这个问题,首先必须理解价格的形成机制。按照微观经济学理论,供给和需求是两个趋势相反的曲线。这两个曲线必然存在一个焦点,而这个焦点上的价格,就是理论上的“均衡价格”。这就是著名的“马歇尔剪刀”。
显然,这个理论实际上并没有回答最优价格问题。很少的供给加上很少的需求可以对应一个很高的“均衡价格”;同样,很大的供给加上很大的需求,可以对应一个很低的“均衡价格”。
现实中,价格的变化并非如边际理论所描述的那样,是一个随着供求曲线变化而变化的连续的过程,而是分为供大于求和供不应求两种状态:当供大于求时,价格通过生产者竞争来决定——市场的价格等于最后一个生产者利润为零时的价格;当供不应求时,价格通过消费者竞争来决定——市场的价格等于最后一个消费者的预算所能承受的最高价格。
假设有100套住宅,当市场上有101个消费者时,市场的价格就是第100个消费者排除第101个消费者所需的最高价格;如果市场上消费者减少到99个,市场的价格就是第99套住宅的生产者排除第100套生产者所需的最低价格。
这就意味着,从供不应求转向供大于求时的价格与规模不是连续“量跌价涨”。一旦因为某种原因(如政策变化),需求跌破供求转换点,将会出现急剧的“量价齐跌”——从“消费者均衡”直接跌落到“生产者均衡”。下跌的“深度”,取决于消费者竞争时的“价格—规模”同生产者竞争时的“价格—规模”之间的落差(这个落差也就是所谓的“泡沫”)。
因此,现在我们所寻求的“拐点”就不会是一个逐渐的边际调整过程,它是猛烈的价格和规模“双暴跌”。现在的供需观望只是一种“刀锋上”的不稳定均衡。如果这个判断是正确的,我们就有必要重新思考当前以打压房价为核心目标的房地产政策。
需求会不会萎缩
从消费者均衡价格向生产者均衡价格的跌落,关键的触发条件就是需求突然萎缩。只要需求的总量始终大于供给的总量,市场的价格将在边际上调整,而不会出现崩盘。那么,房地产需求会不会大规模萎缩?这就需要我们对目前的消费结构进行更加精细的分解。
目前的住房市场,大约由三类需求构成:第一,是投机性需求。这类需求不是为了自己居住,而是利用不动产价格急速上涨的机会,将其抵押,通过银行融资,进行投资活动;第二,是投资性需求。这类需求同样不是为了自己居住,而是为了避免通货膨胀、追求更高资产性收益,它是以个人资产保值增值为目的的投资活动;第三,是自住性需求。这部分需求是房地产市场最基本的主体需求。又可以分为两类,即已经通过贷款购买住宅的,和正在持币观望还没有来得及购买住宅的。这部分需求加上外来民工,构成了所谓“夹心层”的主要部分。
其中,对经济危害最大的是投机性需求。这类需求同美国次贷类似,纯粹是建立在房价不断上涨的基础上。不动产升值时,通过不动产自身作抵押,获得财产膨胀的全部好处;不动产贬值时,资不抵债,由金融部门——更准确地说,由无辜的银行存款人——承担大部分后果。
投资性需求的主要目的,是个人财产在存款、股市和房市之间选择一种最有利的保值状态。虽然这类需求对房价的上涨也起着推波助澜的作用,但从宏观来讲,如果这些流动性不进入住宅市场,也会在股市吹出泡沫,或通过银行产生过剩的流动性。同投机性需求不同,消费者完全用自有资产购房。一旦不动产贬值,财产损失完全由投资者个人承担,而不会通过金融系统,转嫁给整个社会。
2007年9月底出台的房贷政策,针对的就是投机性需求。由于首付增加和基准利率上调,大大提高了投机性投资的成本,依靠银行输血炒房的需求,一夜之间被逐出了房市。需求的急剧萎缩,使这几年急速上涨的房价,终于在去年年底戛然而止。目前房价之所以没有暴跌,是因为年初股市暴跌和出乎意外的高通胀率,堵住了流动性退出房市的出路。虽然不动产的收益大幅减少,但风险仍然小于存款和股市。因此,第二类投资性需求和已购房的第三类自住性需求被迫羁留在房市。
尽管如此,几乎所有主要城市的房地产市场成交量仍然出现急剧萎缩。按照前面的推理,一旦需求小于供给,消费者竞争确定的均衡价格,将会直线下降,回归生产者竞争确定的均衡价格。
房市崩盘的风险
也许有人会说,抑制住房价格上涨不正是我们调控政策的目的吗?
不错,2002年以来,我曾多次撰文呼吁通过切断住房市场和金融系统的联系(针对投机性需求)和开征财产税(针对投资性需求)来抑制房价的过快上涨。但这几年提出的多数政策,却与抑制房价上涨的目的南辕北辙。直到去年“9.27”出台的房贷新政,才真正抓住了房价上涨的命门,但已为时太晚——房价已经涨到危险的高度。在这个高度让房价跳下来,将不可避免地给宏观经济带来巨大的损害。
抑制价格上涨和让高企的价格降下来,是两个完全不可互逆的过程。这就像控制体重上升和将上升的体重降下来,对身体的损害完全不同一样。我国一线城市的住宅建设成本价上合理利润大约在3000~4000元/平方米,而市场价却高达10000~20000元/平方米。这之间的巨大落差(也就是俗称的“泡沫”),大约就是房价可能下跌的幅度。
哪怕下跌只有这个幅度的一半,投资性的需求也可能大规模退出房地产市场,并导致巨大的供给过剩。一旦出现这种局面,不仅投资性消费者和已经贷款买房的自住性消费者要蒙受巨大的财产损失,而且银行也将因为大规模的烂尾楼而无法收回贷款。不要以为开发商倒闭只是他们自己的事,由此而导致的银行烂账,最后仍需全民为其埋单。
房地产崩盘的可能性,由于最近美国次贷危机和第一季度CPI的猛增而进一步增加。在出口疲软,消费萎缩的前景下,固定资产投资的下滑,有可能导致所有经济发动机同时熄火。上一次金融危机,我们是靠房改启动的大规模住房需求,拯救了中国的经济。在面临更大金融风暴的今天,宏观经济无法同时承受房地产市场的崩盘。
去年下半年以来国内外形势的急剧变化,已经使宏观经济目标发生了根本性的改变。在新的形势下,防止房地产市场出现价格崩溃,已经成为比抑制房价上涨更为紧迫的政策目标。而比这还要紧迫的,是如何大规模地激活潜在的有效需求,使房地产再次成为宏观经济稳定之“锚”。
历史的经验
改革开放以来,我国经历了多次剧烈的经济起伏。我们的政策一次比一次成熟。这些经验已经成为我们的宝贵财富。
上个世纪九十年代,我们同样经历了过热的经济增长以及随之而来的亚洲金融风暴。在1992~1994年经济高增长、高通胀的阶段,政府采取了严厉的紧缩政策,同时,本币对美元大幅贬值。这个政策组合,及时压缩了经济中的泡沫,为抵御1997~1998年的亚洲金融风暴做好了准备,特别是为人民币在金融风暴中屹立不动做好了关键性的准备。
真正帮助宏观经济走出低谷的关键,应该说是1997~1998年启动的住房制度改革。这项改革政策一夜之间向经济中注入了空前规模的存量资产,使得大部分城市居民在下降的经济周期里,个人财富剧增,为随后的房地产高潮创造了有效需求。
在随后的几年,面对通货紧缩的压力,房地产逆市而上,不仅抵消了其他经济部门衰退的影响,而且启动了过去5年经济的高速增长。金融风暴过后,中国同区域内其他经济的关系已经主从易位。
回顾这段经历,对房地产影响最大的就是严厉的货币紧缩和住房制度改革。从紧的货币政策在1990年代中期曾导致大规模的银行烂账和烂尾楼,使得直到本世纪初宏观经济仍未走出通缩的阴影。
今天我们面临着类似的形势。总结这段经验,我们能否制定出:一、更加有针对性的金融政策,避免像上一次那样,出现大规模的银行烂账和烂尾楼;二、更加有效的住房政策,像上一次那样,激活大规模的有效需求?
福利还是市场?
在回答这个问题之前,我们首先要回答的是解决这个问题的方法。
现在,社会上有一种将商品市场体制与社会保障体制对立起来的倾向,认为住宅作为一种特殊商品,应当完全由政府以福利方式提供。事实上,世界上没有一个国家能够成功做到这一点。
没有一个成熟的商品房市场作基准,住宅就无法正确定价,商业银行就无法大规模介入。而没有金融的支持,仅靠财政的力量,住房建设的速度就会大幅放缓。因此,任何解决住房问题的办法,都不应走回到另一个极端,以牺牲来之不易的商品房市场为代价。
上个世纪末,香港房市崩盘的惨痛教训告诉我们,如果现在房地产崩盘,没有任何人会从中得到好处。包括那些现在还没有购房,天天期待房价下调的人。因此导致的银行烂账,最终还是由小储户或全民(财政)埋单。
所以,我们需要针对商品房市场,制定一套更为“精确”的,以减少金融风险、防止房价暴跌为主要目的的政策:
一、继续完善“9.27”房贷政策,切断借助银行资金投资房地产的投机性需求的资金来源。对此决不能有任何犹豫和心慈手软。只要没有银行资金的大规模介入,房地产泡沫对宏观经济的影响,就会像艺术品和集邮市场那样,被限制在局部的市场,而不会通过金融系统输出到所有部门。
二、暂缓征收财产税、提高存款利率、限制住宅户型结构等打击自主投资性需求的政策,使这部分来自自有资金的投资需求不会大规模离场。同时,逐步减少新的商品房供给,努力使商品房市场仍然维持消费者竞争,防止商品房价格的暴跌。
三、适当放松银根,对已经开工的项目采用“点贷”等更精确的办法,解决其资金缺口。上一次经济过热采取紧缩措施后,形成了大规模的烂尾楼。其中,相当部分在最近一轮房地产高潮中得到解套。这表明,很多项目之所以成为烂尾楼,并非都没有真实需求,而是由于资金链的断裂。为防止人为制造坏账,银行应区分不同项目,对手续完备、市场风险不大的项目,继续给予支持。
只要股市继续低迷,通胀压力继续加大,房地产市场就仍然是一个可以保护财产安全的避风港。我们特别要避免香港在上次金融风暴中,莽撞捅破房地产市场泡沫而带来的严重后果。
“夹心层”需求:沉睡的机会
在上一次金融风暴中,依靠房改拉动内需,成功走出经济低谷的经验告诉我们,即使现有房地产市场垮掉,只要有足够规模的新的需求,依然能够有效抵御经济衰退的冲击,垮掉的市场也会东山再起。
这个潜在的需求,就来自于目前仍然徘徊在住宅需求之外的庞大消费群体——“夹心层”。
目前,解决“夹心层”住宅需求,更多地被当作宏观经济的“问题”而非“机会”。一些传统的政策——如经济适用房、“限价房”等——已被证明是无效的。
这类政策的最大问题,就是很难甄别真实的需求。住宅是长期消费的产品,收入却是随着时间的变化而变化——今天符合条件的低收入者,明天则很可能变为高收入者。特别是这些住宅可以拥有完整的产权,使其无法同商品房市场有效区隔。住房供给“双轨制”形成的价格上的落差,不可避免地诱发大量制度性腐败,并强烈冲击商品房市场。
近年来,厦门等城市提出的一种有限产权的社会保障房制度,其核心是不得在市场上转让。退出保障机制的住宅,只能由政府以原价回购。这一制度成功解决了与商品房市场区隔的问题。但由于不能在市场上合法出租和转让,无法使财产保值增值,结果,大部分低收入者宁愿选择租赁,而不是购买。由此导致财政资金被大量占用,使保障房成为政府的沉重负担。而由于受资格的限制,大部分“夹心层”需求被排除在制度之外。
世界各国的经验也表明,居民对自有房和出租房的使用态度完全不同。以低廉价格出租的公共住宅,不仅无法升值,还很容易变成脏乱差的窝点、低收入阶层的“标签”。在不少国家,政府维持保障房的成本,甚至超过建设保障房的投资。包括美国、英国在内的许多发达国家,都曾出现过大规模摧毁过时国民住宅的惨痛经历。
因此,使“夹心层”拥有产权,应当是所有此类住房的核心目标。这也是大众住宅不同于廉租房和“社会保障房”的最主要特征。“夹心层”是一个总和的概念,我们可以根据其收入特征,进一步将大众住宅的供给分为针对白领阶层和蓝领阶层两个不同的台阶。
合资共建、增值分享
大众住宅的第一个台阶,是政府与居民合资共建住宅。针对的对象是,有稳定预期收入,但仍不足以一次支付全部商品房房价的中产阶层。
这一做法最初源自发达国家(如澳大利亚)为了中产阶级解决房价上涨造成的住房问题。最近,福建省厦门市、江苏省淮安市也开始研究和尝试这种新的做法。
这一方案的思路是:一、由政府建设符合市场标准的中等户型住宅(比如,每套90平方米左右);二、根据住宅品质和所处区位,确定该住宅的市场价格;三、政府以成本价,将住宅出售给“夹心层”,但消费者只拥有与成本价部分相当的部分产权;四、一旦购房者出售该套住宅,他只能享有该套住宅全部收益中与其产权相对应的部分。
举例来说,一套按市场评估为100万元的住宅(取决于区位),实际成本是40万元(取决于建造标准),那么消费者购买时只需付40万元,并拥有40%的产权;假如5年以后,住户以200万元将这套住宅在市场上售出,那么,他只能获得售价的40%,也就是80万元。收益的其余60%(也就是120万元)属于政府。
这一做法的经济学含义是,政府和“夹心层”消费者合资投资住宅——政府以土地入股,居民支付建设成本。各自按投资的比例获得资产的增值。这个方案的最大优点,就是消费者可以分享市场的增值收益。由于市场的住房价格一般都会高于成本价,因此,购得住房的同时,就意味着获得一大笔补贴。因此,居民会有强大的动力购买而不是租住。为了防止通过这条途径套利,可以规定最低的政府回报率,作为住宅上市的条件。同时,通过资格限定(必须是无房户)和户型限定(面积大于廉租房,小于商品房),将其同商品房市场分开。
对于政府来讲,即时收回成本,可以避免财政资金的大量积压。而它作为一项资产,还可以让政府分享未来的财产升值。这样既可以防止对商品房市场造成冲击,又可以使购买者获得合理的投资收益。最重要的是,居民是购买而不是租住,可以有效避免居住区沦落为低档社区,从而确保物业不会贬值。
先租后售,分期付款
合资建房的办法,只适合公务员、教师、医生、管理人员、刚毕业的学生等以“白领”为特征的“夹心层”需求,但仍无法满足收入更低的产业工人、外来农民工等以“蓝领”为特征的“夹心层”需求。对于这部分需求来说,即使是住房成本价,购买者也无力一次性支付。
为此,我们又提出大众住宅的更低一级台阶——先租后售,分期付款。这一方案既不同于廉租房“只租不售”,又不同于经济适用房“只售不租”,其本质上是一种“先按揭,后首付”,将租赁保障房的租金,转变为投资,但价格只是建设的成本。
其具体做法和步骤是:一、政府用土地及住宅作抵押,从银行获得贷款建设住宅;二、“租”给需要的居民。由于居民在居住期间没有产权,便可与商品房市场相区隔;三、十年或十五年后,政府将住宅以成本价出售给居民,并将本息还给银行。其中,居民在十年到十五年期间缴纳的租金作为房价的一部分加以抵扣(租金相当于“住宅公积金”)。
假设住宅土建的造价为800~1000元/平方米,配套基础设施(不含拆迁补偿)约为1000~1500元/平方米(规模越大单位成本越低)。如果政府的贷款利息是5%,15年后房价需要卖到3000元/平方米(包括15年本金、利息、物业等),一套50平方米的住宅,约为15.5万元。假设每月每个人交200元,每个雇主交200元,共400元作为住宅公积金,一年就是4800元/人。15年以后,每个人的公积金应为7.2万元,夫妻俩的公积金合计14.4万元。即使“蓝领工人”也完全可以负担。
这一做法原理上同1998年的福利房制度改革相似。不同的是,由于存在房地产市场,我们现在完全可以通过市场融资,而以前则要受到财政能力的限制。
如果我们把城市看作一个公司,土地就是这个公司最大的生产要素。购买了一个城市的不动产(特别是住宅),就相当于购买了这个城市的股份。城市经济增长,所有城市不动产就会随之升值。与直接购买商品住宅不同的是,通过“先租后售,分期付款”,购房者购买的是城市公司的“期权”——他必须服务足够的年限,才能分享城市的增长。
这一方案也可以同第一方案结合起来:由购房者根据收入情况自行选择——等待15年获得全部产权,或者提前出售并与政府分成。
制度设计的核心:不完整的产权
“夹心层”住宅的价格底线,就是必须覆盖全部成本,没有公共财政补贴。这两种住宅保障模式的最大特点,就是可以完全通过市场的途径解决住房问题,而不是走福利补贴的道路。政府在这个过程中通过产权结构的重组,逐步将产权有偿让渡给最终消费者。
住房问题的本质是劳动力的成本问题。投资大众住宅,就是投资中国最大的资产——劳动力。这一问题能否解决,攸关城市所有行业的竞争力。由于居民可以以较低的成本在城市居住,因此,也就可以承受较低的工资水平。而低劳动力成本,反过来又增强本地企业的市场竞争力。其效果如同以前土地价格优惠一样,相当于对本地企业的间接补贴。政府最终从就业和税收的增加中,获得更高的收益。
另一个特点,就是这两种住宅解决方案,都可以通过市场融资而无需长期占用财政性资金。这一点在银根紧缩的宏观环境下尤为重要。由于建设的成本是按当前的市场价格计算的,转让时物业的市值几乎一定会高于这些物业当前的市值(资本品市场的房价却既可能上升,也可能下降)。对于银行来讲,要比超值抵押商品房市场风险要低很多(顺便提一下,这也是我们为什么一定需要一个商品房市场的原因,如果房地产市场崩溃,银行也就失去了评估的基准)。只要规划区位合理(靠近劳动力集聚地),银行几乎没有任何风险。特别重要的是,这两个方案的消费者最终都要获得完全的产权,因此,他们在日常使用上,会比临时租赁者更加爱惜物业,这确保了物业的保值、升值。
理想的房地产市场应当是一个覆盖所有住房需求的连续梯级供给谱系:一、以完全没有产权的福利性廉租房,满足贫困阶层最基本的需求;二、以在未来可以获得产权的“先租后售房”,满足只能出售劳动力的“农村—城市”移民;三、以有部分产权的“合资房”,满足刚刚步入社会的新市民的需求;四、以有完全产权的商品房,满足城市高收入者置业和投资的需求。沿着这些台阶,政府可以帮助人民完成从无产者到有产者的历史性转变。
需要指出的是,在完全没有产权的廉租房和具有完整产权的商品房之间,可以创造出多种多样的产权组合。本文提到的两种大众住宅供给模式,只不过是众多可能的产权结构中的两种。□
《瞭望》文章:建设大众住宅的宏观经济意义
首先,可以显著拉低CPI,抵偿原材料特别是食品价格上涨对城市居民带来的压力;其次,可以扩大内需。较低的房价,可以避免过度压缩其他消费,拉动装修、家具和家用电器等大件耐用消费品的需求,减弱出口和投资可能的衰退对宏观经济的影响;第三,可以帮助人民置业,增加“财产性收入”,缩小贫富差距;第四,满足居民储蓄在高通胀预期下保值的需要,避免前几次通胀都曾出现过的恐慌性购买;第五,可以为大量流动性找到宣泄的渠道。
把钱“蓄”在银行里,并不能解决流动性过剩问题。只有把钱转化到收益更好的项目中,才能从根本上解决通货膨胀问题。同以外汇保值为目的的“中投公司”相比,建立以投资大众住宅为目的的国家住宅基金更为迫切和必要。
美国的次贷危机正在迫使美联储向其摇摇欲坠的金融体系注入规模空前的流动性。这意味着所有以美元标价的资产,都会出现剧烈的价格上涨,任何非实物的资产都不会安全。这一场发源于美国的“地震”,很可能会在全球引发难以想象的经济海啸。如果我们能够在这场海啸中幸存,并率先浮出水面,我们就有可能像当年金融风暴过后那样,以更加强大的姿态,在重组后的全球经济版图中崛起。
这就要求我们必须以最快的速度和空前的规模,将流动性转变为安全的实物资产。放眼所有产业,惟有住宅能够做到这一点。住宅产业既不像石化、汽车、钢铁产业那样需要外部的原料,更不像加工企业那样依赖国际的市场。这使之成为危机四伏的大海中,少数几个可以保护人民财产安全的“孤岛”。10年前,中国经济就是依靠成功的住房制度改革,得以在金融风暴中屹立不倒;今天,大规模的大众住宅建设,作为为数不多能够支持自主增长的“发动机”,同样可以成为失控经济的稳定之“锚”。
特别重要的是,城市流动人口通过住房稳定下来,将对社会稳定起到无可替代作用——惟有如此,才能大幅度地降低犯罪,才能确保劳动力成为发展的资产而不是负担,才能使社会的信用体系得以建立。这一点在社会结构转型或经济危机来临时,显得尤为重要。一战后,德国和意大利都是通过大规模工人住宅建设,抑制了超级通货膨胀,迅速恢复社会秩序和经济增长;二战后,西欧国家也采取同样的措施,实现了经济的快速恢复和高速成长。上个世纪初,法国著名建筑师勒柯布西耶曾警告:“是住宅还是革命”。今天,这一警告仍不过时。□(文/赵燕菁)
|