首部行政程序规定解读：让权利在阳光下运行

2月23日。湖南省行政程序规定（草案）专家咨询论证会现场。湖南省委副书记、省长周强12位专家在一起坐谈。（蒋江萍摄）。

湖南省法制办主任贺安杰（蒋江萍摄）。

　　湖南省长周强力推法治型政府

　　中国首部行政程序规定亮点解读

　　核心提示: 2008年4月9日上午，《湖南省行政程序规定(草案)》在湖南省政府第四次常务会议上审议通过。确定将于10月1日起正式实施。湖南省委副书记、省长周强要求，行政程序规定出台后，将作为湖南省公务员培训教材之一，人手一本。

　　不少人认为，这部填补中国行政程序立法空白的《湖南省行政程序规定》，将有助于推动法治服务型政府的建设，这对我国行政管理体制的改革和创新，对进一步完善政府和社会关系的良性互动，对于改善经济和投资环境都将产生重大影响。

　　⊙《法制周报》记者 李俊杰

　　一次偶遇，催生了我国首部行政程序规定。

　　从团中央第一书记转任湖南省省长后，有着法学教育背景的周强在一次全国“两会”中，在下榻的隶属全国总工会的职工之家宾馆，恰巧碰上也下榻于此的全国人大代表、国家行政学院法学部主任应松年。此前就熟识的两人，经过一番寒暄后，双方就此问题一拍即合，开始了行政程序法的大胆探索。

　　有观察者认为，这与一个地方行政首长的态度不无关系。

　　事实上，早在1989年，中国首部部分规范行政权力的行政单行法——行政诉讼法出台后，法学界呼吁不断，考虑到中国行政权力过大的现状，加之行政程序法是行政法体系的核心，他们都希望能尽快出台行政程序法。

　　此后，周强4次召开会议听取湖南省法制办的起草工作汇报，并与专家反复商榷。应周强省长之邀，国家行政学院法学部主任应松年教授牵头成立了《湖南省行政程序规定》起草专家组。湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组。针对当前行政行为出现的若干问题，从行政决策、行政效率以及公众参与等方面，两个小组共同研究起草了《湖南省行政程序规定（草案）》（以下简称《规定》）。

　　2008年2月23日，周强再次邀请我国12位行政法专家会聚一堂，就《规定》展开论证。

　　4月9日上午，《湖南省行政程序规定（草案）》在湖南省政府第四次常务会议上审议通过，确定将于今年10月1日起正式实施。

　　不少人事后形容说：这是一次从管理者中心模式向公民权利中心模式的华丽转身，这也被看成是呼之欲出后的众望所归。

　　处罚前允许申辩

　　无疑，不管是理论界，还是依法行政的现实工作需要，从中央到各级地方政府，《规定》的出台，都凝聚了无数期盼的目光。

　　“目前，行政程序方面的立法很不健全，特别是缺乏一个统一的行政程序规定。这已成为影响依法行政的一个瓶颈。我省首次对行政程序进行统一立法，填补了这方面的空白，对健全程序规则、推动依法行政是一个突破”。湖南省法制办主任贺安杰说。

　　据了解，《规定》分10章，具体包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序、行政听证、行政公开、监督检查、责任追究和附则，共计180条。

　　一些网友发帖说，《湖南省行政程序规定》的制定和出台，充分体现了省委省政府推进依法行政、加强自身建设的决心，体现了省委省政府自我限权、执政为民的决心，这个就是我们制定好《湖南省行政程序规定》的根本保障。

　　同时，不少网友也对如何进一步修改完善草案，提出意见和建议。自今年2月18日该草案公布以来，法制办收到意见700多条。

　　从意见梳理的情况看，主要集中在：加大行政公开，防止暗箱操作；加强对自由裁量权的控制，防止权力滥用；加强公正执法，防止办关系案、人情案；健全听证规则，防止听证走过场；行政问责到位，以及如何保证贯彻实施、落到实处等方面。

　　其中一个网友提出的问题，让贺安杰至今记忆犹新。

　　该网友说，自己一亲戚遇到执法问题“有些不可思议”——执法者要实施处罚，在这个过程中，两人发生争执，他亲戚顶了几句嘴，强调了一下自己的理由。这位执法者听后，十分恼火：“你还敢狡辩，与我顶嘴。”“怎么了？顶嘴又不犯法！”他亲戚也毫不示弱。一气之下，执法者说：“在原有基础上，另外再加罚两千元。”

　　“类似于该网友这种现象并不鲜见”，在网上，跟帖者除了指责外，也有人道出了相似的经历。

　　“这种案例是典型的执法者缺乏程序意识。”《规定》中规定了说明理由、陈述意见和申辩制度，还首次确立了教示制度。教示制度规定：行政执法直接影响当事人权益的，行政机关应当先采用教育、劝诫、疏导等手段，促使当事人自觉履行法定义务，纠正错误。当事人经教育之后自觉履行法定义务的，不再承担有不利后果的行政责任。

　　此外，《规定》的一个亮点就是让对方参与。贺安杰打比方说，执法者认为你违法了，首先要出示证件，亮明身份，必须要“主体合法”，被执法者可以监督，然后执法者要说明违反法律哪一条规定，并主动告诉对方，允许对方申辩，陈述理由，听取对方意见。对公民处罚1000元以上、对法人及其他组织处罚2万元以上的，还可以要求听证。

　　现在，在人行道上违规停车，被城管执法部门抓到了现场。他们给你开具的，肯定不是处罚通知单，而是陈述通知单。

　　接受行政处罚前，必须给你陈述和辩解的机会，这就是合法的行政程序。否则，你可以就有关部门的行政行为提起诉讼。

　　实际上，之前政府由什么人参加听证，参与听证的人员提出的意见又如何处理等问题也一直没有一个明确的规定可以遵循，也就造成了以往很多政府部门的听证会流于过场。《规定》第6章的“行政听证”中对一般规定、行政决策听证会以及行政执法听证会的内容、步骤、处理建议等都作了明确规定。

　　“有理无理都可以辩驳，绝不能因为辩驳就要加罚。”贺安杰指出，重大决策必须听证，广泛听取民众意见，让百姓参与，合理意见要采纳。涉及社会的重大决策，涉及老百姓切身利益的公共政策，让百姓参与其中。

　　“多听百姓意见是有好处的，好意见采纳了，有利于决策的科学化、民主化，实际上也是统一思想、形成共识的一个过程，给老百姓一个动员的过程”。贺安杰认为，这才是真正的民主。

　　限时办结审批事项

　　相关资料显示，行政程序法在日本又被称为透明法、透明模式。

　　事实证明，实现又快又好的发展，良好的投资环境是一个地方的核心竞争力。

　　一次在新加坡的学习经验让贺安杰深有体会。

　　他说，新加坡的飞速发展无疑取决于两个基本要件：一是市场开放，二是法治健全。也正因为如此，新加坡社会秩序与市场秩序良好，“很多国际大型企业都愿意到那里去投资兴业。”

　　显而易见的是，在经济全球化的大背景下，不少企业竞争力关键是商业成本，一是企业内部成本，包括原材料、劳动力的价格，所要承担的社会责任等等，它们之间的差别并不大。从企业外部成本来讲，包括交通设施、政府的办事效率、政府的法治环境及投资环境是否稳定，这些是企业解决不了的，而这一部分恰恰是由政府来提供的。

　　国务院法制办政府法制协调司司长青锋评价说，政府体制改革，说到底是经济发展的要求，并不仅仅是政治层面的要求。经济的发展必然促使政府进行体制改革。

　　大多投资者表示，政府创造优质软环境，提供良好的服务，提供可预期的法治环境，则是不少兴业者考虑的头等问题。

　　香港是另一个有力的佐证。香港为何被称为投资者的天堂？因为投资者事先可以通过香港完善的法律制度清楚计算出在当地投资的成本，投资者对香港政府的规范性行政行为、对香港的投资环境有着充足的信心。

　　“当前，我省的发展正处在关键时期。中部崛起、长株潭‘两型社会’建设、沿海产业转移，给我们提供了前所未有的机遇。经济社会发展中的许多问题，特别是一些深层次的问题，许多都与体制、机制有关，与政府的改革密切相关。只有深化行政体制改革，加快推进政府自身的建设和管理的创新，才能更好地贯彻和落实科学发展观，适应加快富民强省、构建和谐湖南的要求”。贺安杰称。

　　在湖南省第九次党代会的报告中，省委书记张春贤强调，实现富民强省，必须突出体制和机制创新，必须着力推进行政管理体制改革，加快政府职能转变，加快建设服务政府、责任政府、法治政府，为经济社会发展创造良好的法制环境。

　　这也是省长周强极力推行此举的目的。他说，行政程序立法，将有助于推动法治型政府、服务型政府的建设。在今年人代会上，周强进一步作出部署，要求今年要以制定行政程序规定为着力点，重点推进政府管理方式的创新。

　　然而，在现实生活中，一些不尽人意的现象也势必会成为投资者的“心病”。

　　贺安杰曾不止一次接到投诉称，他们到政府去办事，效率不高，服务态度差，推诿扯皮，往往办理一个审批事项需要几个月，办一个项目跑几十个部门，盖上百个章，还不见得有效果。或者虽然承诺了期限，却无法办到。

　　在2月23日的专家咨询论证会上，就有媒体提出了这样的问题：某市民去办理一个证件，工作人员开始答应说一个月之内能办理完毕，结果等到两个月以后去打听依然没有办好，等他再去询问时，工作人员有些不耐烦地说：“领导出差，不在。”

　　“碰到这样的事情，很无奈，这在以前，没有法律规定，究竟办件事需要多久？”该媒体记者问。

　　会议上，与会专家拿出《规定》称，如果行政机关还像以前一样，超过规定时限，就构成程序违法，属于不作为，那么就得承担法律责任。第81条中，这一原则被归纳总结为“限时办结”。

　　行政理念创新

　　推进行政公开，除信息公开外，行政过程、行政结果也要公开。

　　在网络上，民众反映普遍集中的问题是，红头文件过多过滥，公布的渠道比较乱，老百姓搞不清哪个是准确的，哪个是权威的，这里面也有可能是些过时的信息，也可能是停止执行或者是废止了的。

　　目前，《规定》对此前多如牛毛的红头文件做了源头上的治理：5年之后自动失效，认为需要继续施行的，应当重新发布。按照程序规定草案中的说法，重新发布文件，需要在省政府统一登记、统一编号、统一发布。“也就是说，它得重走一遍程序，重新受一次全方位的评估。”

　　更重要的一点是，红头文件的作用不仅是上级机关向下级机关下达指定，只让下级机关知道。《规定》提出，首先应该让管理对象知道，红头文件必须先向社会公开，“不通过社会公布是不能生效的。”贺安杰说。

　　此外，重大决策草案和规章、规范性文件草案，也要求通过报纸、政府公报和网站向社会公布，群众随时可以提出意见和建议。为方便公众查阅政府信息，索取相关资料，《规定》还对政府信息查阅场所和设施进行了规范，要求各级人民政府及其工作部门设立的信息公开查阅场所，应当放置政府公报，并配置可查阅政府网站的电子设备。

　　贺安杰介绍说，下一步，他们将在原有管理方式上进行创新。如一个窗口对外和并联审批，涉及到多个部门的，由政府确定一个主要牵头部门，比如说办理营业执照，到工商部门去登记，牵涉到环保、质监等部门的话，应该由牵头部门去衔接，在规定时间内将事情办好。这样不但节约时间，而且是一个很大的政府流程再造，能够提高办事效率。

　　“另外，这样的举措还可以防止腐败。”贺安杰解释称，部门之间没有与当事人接触的机会。

　　让权利在阳光下运行

　　向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见是《规定》的又一亮点。

　　“不要简单看草案公开，阳光是最好的防腐剂，‘有鬼的话就不敢公开’。”贺安杰经过长期观察发现，这样还可以预防“一言堂”所带来的弊病。

　　郑筱萸案就是个例子。

　　除了郑的思想意识问题外，制度设置也是个问题。有人留意到，郑所审批的新药许可证，依据原有的制度，郑是单位一把手，他说了算，“全国几千家药品企业都盯着他一个人。”

　　《规定》中提及，在行政决定作出之前，重大决定要集体研究，涉及到对经济社会发展影响重大，影响公共重大利益的专业性、技术性强的重大执法事项，需经过专家评审和论证。专家随机抽样选定。(法制周报新闻热线:0731-4802117)专家评审作为参考依据。加上这个环节，亦可有效预防腐败。让权力在阳光下运行，扩大人民群众对政府的监督力度，保证各项管理活动都在人民群众的监督下进行。

　　中国人民大学法学院教授莫于川表示，程序约束是建设法治政府和高效政府的一个新的理念，也是必由之路。

　　他说，《规定》的出台将会逐步清除行政工作中的一些搁置已久的障碍。比如服务理念、政务公开、效能、应急法制、多元纠纷解决、成本效率分析、评估、公共参与、合作行政等一系列问题。

　　《湖南省行政程序规定》八大亮点

　　1 让对方参与，执法者执法时，首先要出示证件，亮明身份，必须要“主体合法”，被执法者可以监督，允许对方申辩，陈述理由。对公民处罚1000元以上、对法人及其他组织处罚2万元以上的，还可以要求听证，首次确立了教示制度。

　　2 “行政听证”中对一般规定、行政决策听证会以及行政执法听证会的内容、步骤、处理建议等都作了明确规定。

　　3 重大决策必须听证，广泛听取民众意见，让百姓参与，合理意见要采纳。

　　4 限时办结：如果行政机关办理各种事项超过规定时限，就构成了程序违法，属于不作为。

　　5 对此前多如牛毛的红头文件做了源头上的治理：5年之后自动失效。认为需要继续施行的，应当重新发布。

　　6 在重大行政决定作出之前，需经过专家评审和论证。

　　7 为方便公众查阅政府信息，要求各级人民政府及其工作部门设立的信息公开查阅场所，应当放置政府公报，并配置可查阅政府网站的电子设备。

　　8 重大决策草案和规章、规范性文件草案，也要求通过报纸、政府公报和网站向社会公布，群众随时可以提出意见和建议。