人大制度的程序之维(图)

　　我国现行宪法在确立国家权力发生和运作机制的过程中，过于注重对国家机关所享有的宪法职权的规定，而忽视对国家机关行使宪法职权所必须依据的宪法程序的规定。

　　人民代表大会制度在充分体现人民意志，反映社会主义民主政治的特点的同时，也需要建立一套行之有效的法律制度和工作程序，以保证人民代表大会制度中的各项具体制度能够得到健全和有效地运行。

　　人大制度的程序之维

　　莫纪宏　　莫纪宏 1965年5月生，江苏靖江人，现任中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师。

　　优越的制度需要更完善的工作程序

　　当前，发展社会主义民主政治最重要的一条制度途径就是从制度上进一步健全和完善作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。

　　应该说，从1954年宪法建立我国的人民代表大会制度直到今天，我国人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其基本结构和体系基本上保持不变，在实际生活中也运行得很好。人民代表大会制度最大程度地体现了人民当家作主的社会主义民主原则，集中反映了人民的意志，有效地组织了国家政权，对于我国社会主义制度的构建起到了非常重要的保障作用，自身具有非常鲜明的制度优越性。

　　但是，也应当看到，我国人民代表大会制度在实际运行过程中，还存在许多亟待健全和完善的地方。1999年宪法修改将“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略写进了宪法，这就为进一步深化我国人民代表大会制度提供了明确的法律依据。也就是说，人民代表大会制度在充分体现人民意志，反映社会主义民主政治的特点的同时，也需要建立一套行之有效的法律制度和工作程序，以保证人民代表大会制度中的各项具体制度能够得到健全和有效地加以运行。具体说，我国人民代表大会制度在以往的实践中，本质作用发挥得比较显著，但在办事方式、工作程序、制度设计等方面还需要进一步加以健全和完善。突出的问题就是人大工作的法律程序制度的建设。就目前我国人民代表大会制度的制度要求来看，在人大工作程序方面，还存在着许多问题需要加以研究和解决。

　　权力运作程序的问题不容忽视

　　在我国，国家权力配置制度是依据人民代表大会制度的民主集中制原则建立起来的。首先，宪法规定，中华人民共和国一切权力属于人民；其次，人民行使国家权力的机构是各级人民代表大会；再次，行政机关、检察机关和审判机关由国家权力机关产生，对国家权力机关负责，受国家权力机关的监督；最后，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

　　上述制度可以说是我国现行宪法所规定的实体性的国家权力配置机制，其最大的特点就是构建不同的国家权力形式以及不同性质的国家权力相互之间的关系，但是，如何通过一整套国家权力运作程序来使得上述宪法所确立的各项实体国家权力关系有效地存在，并对社会生活的各个领域起到有效地调控作用，至少在我国现行宪法中没有将这个问题提到与确立基本的国家权力关系一样的宪法地位。

　　这就很容易造成，实体性的国家权力关系比较清晰，而不同权力之间的相互衔接和相互关联比较模糊，特别是由于我国现行宪法并没有明确规定国家权力发生冲突时的权限争议解决程序，所以，在实践中很容易滋生两种制度上的弊端。一是国家机关的权力冲突最终以权力所具有的权威性为依据，权力的合法性和合理性成为解决权限争议次要考虑的因素。二是由于缺少必要的权力运作程序，国家权力很容易膨胀为无限大，国家权力的自我形成能力比较强，法治原则的约束比较软。从目前我国宪法的有关规定来看，在国家权力运作程序方面主要存在以下问题：

　　第一，权力的产生程序不完整，致使国家权力很容易形成法律上的真空状态。以目前的各级人民代表大会的产生程序来说，新的一届人大与旧的一届人大之间缺少权力移交程序，导致了在法律上由新的一届人大来审议旧的一届人大选举产生的国家行政机关、国家检察机关和国家审判机关所做的工作报告，由旧的一届人大代表选举产生的国家机关领导人在新的一届人大代表选举出来之后脱离了旧的一届人大代表的监督，而新的一届人大代表在新的一届人大会议举行之前又无法行使必要的监督权。人大代表任期终结程序不完整，新旧人大代表的代表职务履行期限不太衔接，容易引发一些制度空隙。

　　此外，在新的一届国家机关通过选举程序产生之前，依法行使国家权力的机关是新的一届人大主席团，还是旧的一届国家机关，如果在新的一届国家机关通过选举程序产生之前，出现了一些不可预测的意外事件后，应当由谁来行使国家权力等等，这些问题是进一步健全和完善我国人民代表大会制度需要重点加以研究和解决的问题，这些问题涉及到我国人民代表大会制度“法治化”的水平，也涉及到人民代表大会制度本身的“预防功能”、“应急功能”能否有效地发挥作用，不可予以忽视。

　　第二，权力启动程序不健全。如现行宪法第67条第7项规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。这一规定赋予了全国人大常委会对国务院行政立法的实体立法监督权，但是，通过何种程序来提请全国人大常委会来审议国务院制定的有关的行政法规、决定和命令，宪法并没有作明文规定。

　　立法法第90条只规定了对“行政法规”是否合宪、合法的违宪违法审查启动程序，但是，对国务院作出的决定和命令怎么启动合法审查机制，目前的法律规定不是很清晰。所以，在实际生活中，全国人大常委会享有的对国务院行政立法的立法监督权由于缺少权力启动程序而无法行使。

　　第三，权力运作程序不清晰。如现行宪法第93条、第94条规定了中央军事委员会的宪法职权，但却没有规定中央军事委员会行使相应宪法职权的宪法程序，这种规定方式很容易导致宪法规范的不确定性，影响相关宪法规范的法律权威。

　　第四，权力运作程序相互交叉，容易使权力的法律效力失序。尤其是现行宪法有关下级国家机关宪法职权的规定，往往规定了众多相互交叉的权力运作程序。如现行宪法第107条第2款规定，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。对于乡镇人民政府来说，既执行本级人大的指示，又执行上级人民政府的决定，如果所执行的事项发生冲突，很容易使得其中一个指示或决定失去应有的法律约束力。

　　第五，权力之间缺少协作程序，容易形成职权范围的冲突。如现行宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，相互配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律”。上述规定确立了人民法院、人民检察院和公安机关之间的权力协作关系，但是，由于并没有规定与这种权力协作关系相应的宪法程序，因此，使得相关的立法很难解决上述三个国家机关之间的权力协作程序，最突出的问题就是人民检察院在刑事案件审判中究竟应当在什么阶段介入，不仅在法律上没有解决好，在实践中也一直存在着严重的分歧意见。

　　第六，权力运作的控制程序不健全，权力运作的效果无法得到准确地评价。现行宪法第126条规定，人民法院依照法律规定，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；第131条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，宪法却没有规定相应的控制程序来防止可能会影响人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权的情况的发生，所以，在法律上和实际生活中，人民法院和人民检察院行使审判权和检察权的活动仍然会受到来自行政机关、社会团体和个人的干涉，严重地影响上述宪法所规定的人民法院和人民检察院所享有的实体宪法职权的行使。

　　程序更能体现法治原则

　　总之，我国现行宪法在确立国家权力发生和运作机制的过程中，过于注重对国家机关所享有的宪法职权的规定，而忽视对国家机关行使宪法职权所必须依据的宪法程序的规定。这就很容易导致在实际生活中出现国家机关“有职无权”、“权力自我扩张”、“权力冲突”等现象，严重地影响了宪法所设计的国家权力机制的运行。所以，对国家权力发生和运作程序给予充分的关注是提高国家机关依宪活动能力的必要前提。在某种意义上，明确宪法职权行使的程序比仅仅规定宪法职权更能体现法治原则。

　　要进一步健全和完善人民代表大会制度，特别是要进一步发挥人民代表大会制度在发扬社会主义民主方面的优越性，正确地处理人民代表大会制度反映“民意”与遵守“法治”之间的关系是非常重要的。健全和完善人民代表大会制度，从完善各种法律程序入手，可以将社会主义民主原则与社会主义法治原则有机地结合在一起，在正确处理民主与法治之间的价值关系基础上，使得我们的人民代表大会制度更好地适应我国社会主义现代化建设的要求，更有效地体现“民主原则”和“社会主义原则”，很好地发挥“根本政治制度”统领全局的政治示范和指导作用。