成思危：政府职能不转变改革难以成功

　　制度创新是改革的核心

　　──专访原全国人大常委会副委员长成思危

　　本刊记者 赵灵敏 徐 瑗

　　发自佛山、北京

　　作为民建中央主席，成思危在全国人大常委会副委员长岗位上工作了10年，在此期间，原为化工专家的他开始和一些专家学者研究中国的经济和金融改革问题，一共出了20多本专著，涉及中国经济的方方面面。

2008年4月8日，刚刚卸任全国人大常委会副委员长的成思危来到佛山，出席“2008中国改革论坛”并发表了演讲。会后，成思危接受了本刊记者的专访。

　　不能以反思为名否定改革

　　《南风窗》：改革开放30年了，一方面改革的成就有目共睹，另一方面近几年对改革的质疑和反思也一直未中断，对这种现象，您有何评价？

　　成思危：改革本身是前人没做过的事，有不足之处或者走一些弯路都是难免的。改革大方向是正确的，倒退是没有出路的。不能因为改革出现了偏差或者走了弯路甚至一些错误而否定改革开放。我们的改革是自上而下的，是量力而行，循序渐进的，并存在路径依赖，这四个特点表明改革不能一蹴而就。

　　对改革质疑的有几种情况：一类是既得利益者，改革一定会牵涉利益格局的变化，肯定会损害一部分既得利益者，甚至包括一些政府官员的利益。他们在改革初期得到了利益，但随着改革的深化，“钻空子”、“打擦边球”的机会就没有了，因此他们转而反对深化改革；二是思想比较僵化的，老是抱着教条不放的，没有能与时俱进，对新事物总是怀疑的人，这些人本身也在改革中受益了，但总是觉得改革是离经叛道。钱学森讲过一句话我是很赞同的，改革应当离经而不叛道。马列主义的“经”不能当作《圣经》一样一个字不能动，必须与时俱进；但“道”是大原则，不能背叛。三是较年轻的人，没有经过“文革”，不理解改革开放前的情况。“文革”把中国摧残到了崩溃的边缘，10年中百姓生活没有任何改善，很多优秀人才都没能发挥作用，甚至受迫害而死。这些他们不了解，所以容易受舆论蛊惑，对改革开放提出质疑。

　　《南风窗》：相比于30年前所有人都希望改革并能从中受益的状况，现在很多人对改革的态度消极了许多，改革的动力是否不足？

　　成思危：应该说现在的阻力大了很多，改革难度也加大了。因为容易改革的都已改了，深化改革就要调整利益格局，不可能所有人都受益。可以说我国的改革已进入了关键时期和攻坚阶段。但是我看中央的决心很大，一定要把改革进行到底。

　　《南风窗》：改革一直是“摸着石头过河”，这是否会造成理论准备不足、“悔棋”的代价很大的状况？

　　成思危：改革是有路径依赖的，改革就像下象棋一样，你走第一步的时候，就会影响到你今后的几步。所以你一步如果走得不合适，那可能以后的几步就都会受到影响，甚至还要倒回头来，这就是“悔棋”。我不是说不能“悔棋”，但是“悔棋”的代价是非常巨大的。这里我们要区分两类问题：一类就是政策框架，总体战略思考不足，如医改。二类是政策框架基本是好的，但对执行中的难点问题估计不足，如房改。其实房改的政策框架，像商品房、经济适用房、廉租房都早就提出来了。但在执行过程中地方政府在利益驱动下不愿意去盖经济适用房和廉租房，甚至出现官商勾结，把政策框架给扭曲了。

　　改革初期摸着石头过河是必要的。但同时我常讲专家学者应该做的工作，就是要探讨理论基础，评介国外经验，完善政策框架，分析实施难点，从这四个方面支持政府的决策。专家学者不能代替政府决策，但是可以为政府决策提供智力支持，而不要一味指责和批评政府。

　　政府职能不转变，改革难以成功

　　《南风窗》：一直以来，改革的一个目标是“小政府，大社会”，但这些年来，政府在方方面面的控制力整体感觉是越来越大了，应该如何看待这一现象？

　　成思危：这就是我讲在改革中要处理好的四个关系，人治和法治，公平和效率，政府和市场，集权和分权，都是涉及权力结构的调整。我认为改革面临的最大问题就是面临这四个矛盾，而这四个矛盾归结为一句话，就是政府职能要转变。政府如果不能成为一个服务型政府，而其官员贪恋于加强自己的权力并且用手中的权力来谋求私利，改革前途堪忧。大部制改革的时候我说过一句话，就是只有简政才能精兵，管的事那么多，人不就得多吗。所以政府和市场要有分工，看得见的手和看不见的手要配合起来，不要总是较劲，不要总想政府去统治市场。市场需要政府的宏观调控，但是市场自己能解决的问题政府就不要去干涉，连一碗牛肉面的价格政府都要去管。我国多次机构改革的结果都不够好，根源就在这里。所以政府职能不转变，改革是难以成功的。

　　而改革的核心是制度创新，应该着力于从制度上防止权力的滥用，最起码的一条就是，有资源分配权的人不应该有优先选择权。这就好比是在分一块蛋糕，切蛋糕的人应该最后一个拿，这样才能保证分得公平。

　　《南风窗》：您提到的四个关系，能否讲得详细一点？

　　成思危：第一就是法治和人治的矛盾。中央提出了依法治国的方略，这可以说是从理论上解决了党大还是法大的问题，就是说要通过法律的程序把党的主张变成国家的意志，一旦变成国家意志以后，任何党派、任何个人都必须遵守。但是在实际的执行过程中，我们发现在法治和人治之间还是存在矛盾和问题。

　　我国的官员在裁量上有太大的自由度，这就是人治。有的企业家到地方上把一个濒临倒闭的工厂给挽救过来，但是地方政府一看有利益了，就把这个企业家扫地出门，连利息都没有给，这叫做“开门迎客，关门打狗”。还有前一段时间报道的记者批评地方，地方竟派公安来抓记者的新闻，都说明我们的法治还不健全。因此依法治国的首要应当是依法行政，也就是“依法治官”。

　　依法治国的根本是依宪治国，宪法是我们国家的根本大法，这些年来宪法不断地修改，特别是最近一次修改，把保护私有财产、保护人权等等都写进了宪法，应该是基本完备的。但是在执行的过程中，很多人并没有把宪法当作一个根本大法来看待。违宪可以说是最大的违法，但是我们现在还没有能够真正树立宪法的权威。同时我们还应该对各种部门和地方法规进行审查，彻底清除有违宪法的地方。

　　而在推动依法治国上，媒体的监督作用很重要。我曾经在两岸四地一个新闻研讨会上讲过，媒体的作用应该是振聋发聩，弃旧图新，抑恶扬善，务实求真。我认为我们的媒体现在离这个要求还有一段距离，这其中有各种各样的因素，媒体也应该注意提高素质。

　　第二是公平和效率的关系。过去我们讲效率优先、兼顾公平，这在改革开放初期是有其合理性的。但在今天大家都关注公平的时候，我还是要提醒，不要让一种倾向掩盖了另一种倾向，公平和效率都是我们应该处理好的。一方面要用市场经济的手段去追求经济发展的效益和效果，另一方面，要坚持和完善社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别是保障弱势群体的合法权益。在初次分配上，要以效率优先，企业内部的分配只要合法政府就不要干预；政府要管的是二次分配，担当维护社会公平的责任，同时还要强调三次分配，就是先富阶层在自愿基础上进行的慈善活动。但这不是制度的范畴，是道德的范畴。

　　第三是政府和市场之间的关系。在市场失灵的情况下，宏观调控是必要的，但不能违反市场经济的基本规律。首先是价值规律。如果是价格过分脱离了价值，你采取限价或者补贴的方法都只能是权宜之计，并不能真正解决问题。限价的结果可能会减弱生产者的积极性，造成市场的扭曲；而补贴的结果则可能造成有的人钻空子。我们最近成品油的补贴就造成了这个问题，香港的车都是空车开过来到深圳加油，不但加满油，还要把油桶都加满，外国的航空公司都在中国加满了油再飞走。

　　其次不能违反供求规律。应该相信市场的信号，不要用计划人员主观的判断来代替市场的信号。我们的计划人员曾经一度认为电力供应多了，所以从严审批新建电厂，造成了后来的缺电局面。

　　还有就是不能违反竞争规律。以前老是用防止重复建设来限制新进入者，实际这个提法是不对的。没有新的市场进入者，没有新的竞争者，这个市场是不可能进步的。就像挤公共汽车一样，当你没挤上去的时候，你就说还能挤，一旦踏上以后，就对后面的人说上不来了，别挤了，等后面一辆吧。这不公平。后来的提法改成了防止低水平的重复建设，这就科学了。

　　第四是集权和分权的关系。地方政府为什么追求GDP？当然政绩是一个方面，但是财政收入也是一方面，因为财政制度是分灶吃饭。中央和地方财权和责任上不匹配，就难以在短期内扭转地方决策者的利益偏好。我曾说过北京每到八月十五前后，堵车就格外严重，因为送月饼的车太多了，这就说明权力集中的情况还很严重。如果权力过分集中，就会把矛盾过分集中；把财力过分集中，也会把负担过分集中。所以一方面中央要有一定的财力，一定的力量，但是另一方面也要给地方一定的主动性。

　　《南风窗》：您强调了制度创新的重要性，那在当下，制度创新的重点和关键在哪里？

　　成思危：制度创新本身是体制和机制的创新，现在总体来说对体制议论得比较多，例如和谐社会、服务型政府等等，但对机制则研究不够，所谓机制就是你按照什么样的程序，沿着什么样的过程，提供什么样的激励，才能够达到改变体制的目的。没有好的机制，在实施过程中就会出现动力不足，还往往会走样。所以我觉得制度创新上目前要重视的是机制创新的问题。因为现在体制的目标已经相当明确，但怎么样从今天的状况到达理想的状态则不够明确。这就需要机制，需要解决实施的程序问题，先走哪步，后走哪步，怎么保证在实施的过程中不变样；如何提供激励的因素，让大家愿意去改变体制。这些机制问题不解决的话，体制改革就是空话。

　　股市没能做到优胜劣汰

　　《南风窗》：在您看来，我国在1990年代初开设股市的初衷和目的是什么？是否已经达到？

　　成思危：我认为股市是市场经济发展过程中有价证券市场化的产物，它的作用应该是有效的投资融资的场所。对投资者来说，虽然股市有风险，但是他可以得到比存款和债券更高的回报。对于融资者来说，他可以以较低的成本融资，但是同时要求他要加强自身的经营管理，给投资者以合理的回报。在这种情况下，股市应该是一个扶优汰劣，优胜劣汰的场所，在优化资源配置上起更重要的作用。从股市这些年的发展看，确实对国有企业改革以及民营企业的发展起到了正面的作用。

　　另一个方面，股市应当是适度投机的场所，如果大家都按照一个价钱买卖就不会有交易，因此可以说没有投机就没有股市。但是不能过度投机。所以我一直说我国股市去年有两个问题，一个是企业的股价普遍偏高，当时我说有泡沫的时候许多人反对，现在大家都承认有泡沫。应该承认去年股价确实是偏高，从市盈率就可以看出来，比成熟市场要高得多；另外一个是换手率偏高，表明存在着过度投机。一个股市中长线和短线投资者之间应当保持适度的平衡，但是我国股市的年换手率是1000以上，而国际上一般只有100~200，这说明做短线的人太多了，市场中充满了过度投机的气氛，大家不是根据公司的价值而是根据价差来运作。而一些机构则给出了一些虚假信息，容易使一些投资者上当。

　　这两个问题说明我国股市中泡沫还是存在的，优质的上市公司的数量不多，也就是30%左右。国外在熊市时上市公司的数目会因退市而减少，可是我国不但没有减少反而增加。这是因为我们当年搞股票发行时采取的是配额制，上市公司成为一种壳资源，没有人愿意退市。国外在熊市时大量公司退市，等于起到汰劣的作用。而我国在熊市时没有起到这个作用，因此在牛市到来时，绩差公司的股价都跟着涨，最后甚至ST公司都成为炒作对象。因此没有做到优胜劣汰，而是优胜劣不汰。

　　《南风窗》：有人把中国股市称为“赌场”，您是否同意这种说法？

　　成思危：把中国股市说成是“赌场”从学术上说可能不够严谨，但是确实存在这样的情况，因为过度投机就类似于赌博。

　　《南风窗》：您如何看待“刘芳事件”和“杭萧钢钩事件”？目前股市的监管存在哪些突出的问题？

　　成思危：通过《证券法》的修改，已经给证监会赋予了不少权力，但是从它的人员素质和人数来看，还没有能更完全做到适应需要。所以我还是赞成加强证监会的力量，包括提高监管人员的素质，可以全国公开招聘嘛。

　　股市在牛市时违法现象要多得多，所以关键是要依法监管，但是监管不能单靠证监会，你想1400多个上市公司，证监会哪里管得过来。所以要靠政府和市场来共同监管，也就是发动一些投资者和学者揭发上市公司的问题。关键是要把证监会的专业监管和市场上群众对上市公司的监督结合起来，但结合起来要从制度上给予保证。个别投资者去跟上市公司打官司是不合算的，所以一定要有共同诉讼制度，由律师代表所有的投资者大官司。还要保证披露-分析-公告-处置程序的完善。

　　《南风窗》：你还坚持股市是“慢牛”的观点？很多人说现在已经是熊市了。

　　成思危：现在是3300点，2006年12月14日是2242.24点，也还高1000多点，我觉得这一年多，我国股市总体上还是呈上升趋势的，当然不能跟6100点比。另外我再三说过，由于上证指数严重失真，按股指来看股市意义不大，主要还是要看我说的400家左右比较好的上市公司的发展前途。什么时候是熊市？掉回2242点以下才算是熊市。只要你持有好的公司的股票，它迟早是会涨上去的。如果你买的是那些垃圾股，就只能自认倒霉了。

　　《南风窗》：救市还是不救市，这个问题您怎么看？

　　成思危：我同意水皮的看法，这是一个伪命题。政府主要是通过货币政策，财政政策，以及调节供求关系等手段来调控股市，不可能政府直接拿钱去买股票。政府实际上一直在不断地采取措施，例如在股市过热时提高存款准备金率，提高印花税率，提高利率等等。我并不反对现在采取降低印花税等措施，但其作用是有限的。政府真正要做的还是加强股市的基础制度建设，提高上市公司质量。政府只能是做政府职权范围内的事。不可能像东亚金融危机时香港金融管理管局一样，出钱收购一批股票来抗击对冲基金。这种事只能是在极其特殊的情况下采取的非常手段。美国政府也并非直接干预市场，而是动员一些投资银行去收购陷入危机的金融机构。

　　政府作为监管者不应对股市的涨跌负责，而应当为投资者创造一个公平、公正、公开的环境，保障公众投资者的合法权益。我们需要建立的是一个健康的、能够优化资源配置的资本市场，而不是一个过度投机、脱离上市公司质量的资本市场。当然，这是需要假以时日的。