电力发展与改革的关键是增强政策的确定性

　　电力发展与改革的关键是增强政策的确定性

　　■一家之言■俞燕山

　　新形势下电力发展的特点

　　其一，发展仍是电力第一要务。

　　我国正处在工业化和城镇化快速发展的阶段，电力发展水平虽然总量很大（居世界第二位），但人均水平还比较低。

从发电装机上看，2006年，我国人均装机不到0．5千瓦，美国人均装机3．6个千瓦，日本人均装机2个千瓦，韩国人均装机1．33个千瓦，分别是我国人均装机的近7倍、3．79倍和2．4倍。从用电量看，2006年，我国人均发电量约2100千瓦时，美国人均发电量13550千瓦时，日本人均发电量8451千瓦时，韩国人均发电量7995亿千瓦时，分别是我国的约6倍、4倍和3．8倍。从世界各国能源利用规律看，随着经济的发展，电能占终端能源消费的比重不断攀升，电能消费量的年均增速始终快于终端能源消费增速。在这样的情况下，至少在目前阶段，发展仍然是电力工业最主要的任务。

　　其二，电力体制正处在由计划到市场、由垄断到竞争、由集中到分散的体制转轨阶段。旧的体制正在打破，新的体制尚未完全建立。电力发展的环境处在持续变化的过程当中。

　　其三，电力发展越来越受到资源与环境的硬约束，特别是受到气候变化问题新的约束。在发达国家电力需求高速增长的阶段，以及在我国上个世纪80年代、90年代的电力发展中，资源与环境的约束要轻得多，碳排放的约束几乎没有，但现在情况不同了。

　　新形势下电力发展的主要矛盾

　　上述发展的特点导致新形势下电力发展面临的问题和挑战很多，笔者认为最大的挑战是不确定性。首先，发展的目标不确定。电力到底发展到多大规模才是尽头？十一五的规划目标已经突破，目前电力装机每年以近1亿千瓦的速度递增，由此带来的资源环境问题日益严重，靠这种单纯扩大供给的方式发展电力能不能持续下去，具有不确定性。其次是行业组织结构不确定。电力是垄断还是竞争，输配电网要不要分开，调度交易机构是否要独立，国资委国有企业重组合并的意图是什么，行业组织结构究竟要往哪个方向发展等等，也是不确定的。第三，市场结构不确定。是全国一张网，还是以区域电网为主？五大发电集团要扩张到什么样的规模，能不能突破20％的市场份额限制，等等，也是不确定的。第四，电力管理体制不确定。是计划还是市场？是政监合一还是政监分离？谁来保证供电？谁对电力的供应负责？这些也都没有确定。第五是管理规则不确定。价格按什么样的机制形成，煤电联动的规则要不要执行下去，竞价上网要不要继续推进等等，也不确定。

　　电力工业是一个资本密集型的产业，投资规模大、周期长，资产的专用性较强，一旦投资下去，形成的资产很难用作它用。在这样的条件下，确定性对电力的持续健康发展而言无疑是第一位的，现在碰到的问题主要是由于不确定性造成的。因此，解决不确定性是新时期电力发展要解决的最主要问题。

　　增强确定性是新形势下电力发展和改革的关键

　　增强确定性的四条具体政策建议：

　　其一，坚持改革开放以来电力发展的基本方针。实践证明，现行政策和体制在解决电力发展速度方面是有效的，鼓励电力发展的政策仍要稳定一个时期，一些基本的政策仍要稳定执行一段时间，比如开放电力市场的政策，鼓励多元筹资的政策，股份制改造的政策，电力超前发展的方针等等。政策的调整不是要改变这些促进供给的政策，而是要更加注重制定促进合理需求的政策，节能减排，两条腿走路。

　　其二，要明确市场化条件下谁对电力的充足稳定供应负责。笔者认为，这个责任应该交给电网企业。因为国家给了电网企业在一个特定区域内特许垄断的权力，所以它必须承担保证供电的义务。这些权利和义务条款要写在电力业务许可证的条款中，由监管机构监督执行。不能像现在这样，对电网企业没有过硬约束，还指望用管人管资产的办法管理电力工业。如果电网企业有了这个义务，市场竞争才会公平。例如，价格低了，发电企业就不会卖电，而电网买不到电，就不能履行保证供电的义务，这样它就要受到处罚。这样，买卖双方才都有约束，才有谈判的基础。而目前的实际状况是，电网拼命压缩上网价格，如果发电企业不同意降价，它就可以拉闸限电而不受到任何处罚。这实际上是现行改革方案设计中的体制性缺陷。只有电网有了保证供电这个义务，长期合同才能建立起来；否则，在大用户没有放开的情况下，电网企业没有积极性去签订长期合同。

　　其三，将调度机构独立作为电力体制改革的重点加以推进。只有调度独立，才能真正做到公平无歧视地开放电网，发电企业的竞争才能实现公平，政府非经济性目标的落实才有保证，信息才能真正公开透明，电力规划的科学性才能提高。调度机构是电力行业的公器，将调度机构放在一个利益关联极大的企业内部，是难以做到公平公正的。

　　其四，政府电力管理体制改革的重点不是要不要成立一个政监合一的综合能源管理部门，而是要真正实现依法管理。不理清政府与市场的边界，不改变政府直接配置资源的方式，不放弃行政性管理的办法，宏观和微观一把抓，即使成立了一个职能统一有强大权威的管理机构，那也绝不是企业之福，而是企业之祸。企业依法经营，政府依法管理，用户依法用电，只有这样，才能创造电力持续健康的发展环境。否则，用行政手段进行调节，即使没有煤电矛盾，也会有其他的矛盾发生。而历史经验证明，这些矛盾的解决依靠行政手段是没有办法完成的。依法办事是电力发展最大的确定性。

　　（作者单位：国家电监会）