大飞机项目的决策咨询研究：海市决咨委的缩影

　　上海的谋与断

　　■本刊记者 王运宝

　　上海的研究系统与决策系统的关系，就如同“厨房的前后台关系”，前者是买菜、配菜，后者是炒菜、加工。对上海来说，这种前后台关系相处得一直很协调。

　　随着中国大飞机公司在上海的揭牌，争论多时的民用飞机产业终于尘埃落定。

此刻，一个人的作用尤其不能被忽视，他就是江上舟——上海市决策咨询委员会专职委员、国家中长期科技发展规划重大专项组组长。“大飞机专项”是国家科技规划中第一个，也是论证最为艰苦的一个重大专项。为了项目能够成功落地，江上舟四处调研、奔走呼告，可以说是殚精竭虑。

　　其实，大飞机项目的决策咨询研究，仅仅是上海市决咨委5年咨询研究工作的一个缩影。在善于倾听的上海，决策咨询的“基因”与其他省市相比，具有不同寻常的特性。除了上海市决咨委，已持续20年的上海市长国际企业家咨询会，更是上海的金字招牌。正是这种多元化的决策咨询探索，构成了地方政府智库的“上海样本”。

　　30年的

　　“决策咨询基因”

　　2008年3月，53位来自不同领域的知名专家学者，受聘成为新一届上海市政府决策咨询专家，时间从2008年3月到2010年2月。其中，上海市外的有23位，比例占到43%。

　　在上海，学者以个人或者机构的形式，承担政府的决策咨询项目，发挥“智囊团”作用，已经成为一种走出书房，担当社会责任的方式。“首先要把政府所面临的困难搞清楚；其次要说真话，保持适度的距离。”这是石磊在谈到如何平衡学者和咨询专家双重身份时的两点总结。石磊是复旦大学中国经济研究中心教授、复旦大学宣传部长，同时也是上海市政府决策咨询专家。

　　在上海，最具影响力的决策咨询研究，要数浦东开发开放。早在1990年4月，上海浦东开发的议题摆上政府案头。“当时就觉得浦东将会是未来几年的热点，于是就积极参加当时上海市计委的招标课题。”此课题使得复旦大学经济研究中心所有研究人员扎根浦东发展调研整整三年，也使得这个项目成为研究中心的招牌之一。其中，由王战担任主项目人的“浦东开放开发整体报告”等项目，10多年后，在浦东成为现实。

　　作为当时研究中心的副主任，在参与浦东项目两年后，王战被调入上海市政策研究室，时任市长徐匡迪曾特地感谢复旦为上海培养了王战这样一位决策咨询专家。王战从1983年起参与了五届上海市政府决策咨询研究，1992年起主持上海市决策咨询工作，有关上海土地批租、浦东开发、构筑上海大都市圈、中国加入WTO对上海经济的影响及对策研究、上海综合竞争力国际比较研究等政策建议均被市政府采纳。

　　“我们学院最有影响力的决策咨询，其实来自于原系主任张熏华。当时可能还没有‘决策咨询’这么新潮的名字，但他的地租理论确实为1987年深圳特区开始的土地批租提供了理论依据。中央研究室直接要求他在内部刊物上发表文章，并转发给各省机关学习。”复旦大学经济学院院长袁志刚介绍。袁志刚不仅是上海市政府的决策咨询专家，还是劳动和社会保障部专家咨询委员会委员。

　　其实，还可以追溯得更早。“这个渠道在汪道涵当上海市长时就有了，当时经常会召集一些学者开会讨论。后来真正上升到制度化是在徐匡迪时期，还认认真真地给每个人都发了聘书。”石磊说。

　　由此可见，相对于其他省市，上海市决策咨询研究呈现出的最大特点就是其连续性。

　　根据王战的划分，自上世纪80年代至今的近30年中，上海的战略研究大体上可以分为五轮：1983年开始，结合“七五”规划，上海在全国第一个开始发展战略研究，同时也在全国范围内第一个提出城市总体规划；1987年着手研究《九十年代上海经济发展战略》，这个战略研究其实就是为浦东开发开放作理论准备，比事实上的中央决策开放浦东提前了3年；1994年由上海全市400多位专家完成了“迈向21世纪的上海”大型咨询研究项目，在这个研究中，第一次提出要把上海与长三角建成大都市圈；1999年开始结合“十五”规划进行第四轮研究，其中最大的突破是提出上海发展的主线是提高城市综合竞争力。目前，上海已经开始第五轮战略研究，提出如何将上海打造成未来世界城市的战略。据了解，“世界城市”的定位已经被决策层广泛接受。

　　在采用先进咨询技术方面，上海曾成功运用背靠背打分的“德尔菲法”进行过一次小规模政策咨询，更是影响深远。当时调查对象确定为45人，都是有关专家和政府机关领导。预测的内容是：上海市当前急需解决的十大问题是什么?要求被征询者按轻重缓急的顺序进行填写。从第一轮的统计结果看，问题提得很分散，经归纳整理后仍有107个问题。调查小组从中选择了20个意见比较集中的问题进行第二轮咨询，要求每个人从这20个问题中选出10个问题。两轮过后意见就比较统一，有10个问题均超过了半数。上海市在专家和领导中搞的这次预测咨询，对上海市政府的政策制定具有重要的参考价值。

　　正是因为具有这种30年连续不断的“决策咨询基因”，为上海的发展提供了最大的“外脑”支持，其中，市长国际企业家咨询会，已迎来了自己的“弱冠”之年。

　　润物细无声的

　　“群英会”

　　2008年10月，第20次上海市长国际企业家咨询会将精彩登场。

　　20年前，时任上海市长的朱镕基，接受中国国际投资信托公司常务董事经叔平的建议，创设了别具一格的上海市长国际企业家咨询会。时任美国安达信(香港)公司总裁的麦克米伦，为上海牵线介绍了12家国际著名企业的董事长总裁作为成员。1989年10月举行首次会议，此后，在每年金桂飘香之际举行。主题针对上海经济发展中的12个突出问题进行讨论，为上海发展提供咨询和建议。

　　从第一届市长咨询会开始，朱镕基、吴邦国、黄菊、徐匡迪、陈良宇、韩正6任上海市长，从未缺席过一次。20届市长咨询会共有27个主题，基本涵盖了上海发展进程中所有重要方面。在市长与世界企业名流对话的主题变奏中，上海20年来的沧桑巨变清晰可感。正如韩正在最近的第19次咨询会上说的那样：“市长咨询会见证了20世纪90年代以来，上海的改革与发展，见证了上海浦东的开发与开放。”

　　1990年，当时的上海正处在真正启动对外开放和加速改革进程的前夜，急需倾听世界的声音。那次会议较为特殊地提出了三个热烈探讨的主题：即“上海如何成为贸易和物流中心”、“提高上海工业附加值的措施”和“影响上海外商投资环境的因素”。此后，上海基本确定了贸易中心的奋斗目标，吸收外资则在1991－1994年间掀起了第一轮高潮。

　　接下来的1991年，在邓小平1992年南方讲话前夕，关于打上海这张中国经济的王牌，并且金融是现代经济核心等表述已经基本清晰。所以，那一年的主题就直奔上海今天依然在努力奋斗的目标——上海如何成为金融中心。从这一年开始，金融业成为主题的次数最多，有4次，分别是1991、1995、1998和2005年。

　　市长咨询会还创新出了市长“点菜”的独特模式——主动发问，改变“外方演讲我方听、外方提问我方答”的传统套路。第18次咨询会与会代表、市长咨询会原秘书长陈亦尧认为，出席市长咨询会的各大跨国公司董事长都是很好的“大厨”，都带来了“美味佳肴”。但是上海要善于“点菜”，根据自身需要，根据目前的“营养搭配是否适当”的情况，来很好地吸收各方意见。在他眼里，“韩正市长是一位很善于‘点菜’的领导，所以大家会上会下都谈得很开心，收获也大。”

　　细心人士会发现，作为上海20年来最重要的“群英会”，其决策咨询的附加值，早已超出了每年10多个小时密集式的献计献策。到会的世界级企业家不仅为上海市长“出智”，而且还直接为上海出资、出力。2002年咨询会的主题是“如何把上海建设成为世界级城市”，会议期间全体成员向国际展览局递交了一封支持上海申办2010年世博会的联名信，起到了很好的游说作用。这是当时上海申博的竞争对手——莫斯科、丽水等城市无法做到的。

　　对于上海来说，市长咨询会历久弥新，“润物细无声”——在点点滴滴中推动上海发生变化。同时，上海也向世界发出强烈且清晰的信号：开放与坦诚。今天，市长咨询会已经成为上海在谋求国际化和现代化进程中不可或缺的“世界级思想库”，更成为上海乃至中国融入世界的一个“精神标志”。

　　就在市长咨询会创立14年后的2003年5月，“上海样本”中的另一个主角——上海市决策咨询委员会成立。

　　谋与断互动的智力库

　　“上海决策咨询的资源非常丰富，就是比较分散，在各个层面上有‘五路大军’：高校、社科院、党政机关、部队与民间机构。”上海市决咨委办公室调研员冯登道告诉《决策》，“用一个什么样的平台整合在一起为市委、市政府的决策提供理论支持与咨询？”同时，党政决策本身更需要听取各方面专家意见，以达到科学决策的目的与效应。因此，“两大力量相结合，决咨委的成立就是必然的。”上海市决咨委办公室副主任杨亚琴介绍道。与其他省市不同的是，上海市决咨委从一开始成立，就设立了江上舟、程静萍等三个专职委员，其中，江上舟负责产业方面的咨询研究。

　　2003年上海决咨委成立后的第一个重大战略研究是“科教兴市”，冯登道介绍说，围绕科教兴市战略，从150多个项目中筛选出了73个。可以说，上海决咨委通过这个研究一炮打响，“决咨委一起步就受到各方面的认可。”冯登道介绍说，从这个战略咨询研究开始一直到2005年，上海决咨委进入了其发展的第一阶段；从2005年到2007年初，进入到功能探索完善阶段；从2007年开始则进入到稳定的功能化、制度化阶段，“主要特征可概括为接轨、转型、提升。”

　　5年来，像大飞机项目、崇明生态岛等许多重大的前瞻性研究，都已经成为实际的决策开始付诸实践。在2007年，韩正任上海市委代书记期间，“上海未来5年发展战略研究”的成果，为上海规划下一步发展提供了最翔实的分析。冯登道告诉《决策》：“常委和副市长等四大领导班子都来要报告。为上海市‘两会’与上海市九次党代会报告的起草提供了非常好的决策咨询。”习近平接任上海市委书记后，关于上海金融中心、长三角一体化的研究都已基本成型。再到俞正声任市委书记后，14个常委亲自牵头的重大课题开始进入操作阶段。冯登道告诉《决策》：“每个课题都不是纯粹的写文章，都要发现问题、研究问题、解决问题。而且都要上常委会‘过堂’，然后市委形成决策。”

　　在5年实践的过程中，上海决咨委独创的“多方案比选研究”，极大地提高了决策咨询的附加值。“较早的关于上海科教兴市的战略研究中，就分为ABC三方案，有正方、有反方，有的专门就是找问题。”杨亚琴介绍说，关于改革开放30周年研究，同样分为ABC。对于决策咨询来说，不同的方案是保证决策科学的前提，上海在这一方面的实践走在了全国其他省市的前面。

　　与之相比较，决咨委在第二阶段探索出的工作“三驾马车”之一——“后评估”，是上海决策咨询工作的最大品牌。

　　冯登道对《决策》分析说：“决策咨询绝大多数的做法是‘之前’——做前期研究。决策出台执行之后会出现什么问题？如何加以改进？以前的做法都是自己来评估，既当裁判员又当运动员，自己怎么能够说自己的决策不对或执行不到位？对于问题往往都是一笔带过。”因此，相对超脱的决咨委就可以发挥出自身的优势，“决咨委没有自己的‘屁股利益’。”据介绍，科教兴市、新农村土地置换、一城九镇等都进行过后评估。俞正声任书记之后，还进行了公交优先的后评估。

　　那么，怎样来形容上海的研究系统与决策系统的关系呢？上海市政府发展研究中心的罗永富用了一个形象的比喻，就如同“厨房的前后台关系”，前者是买菜、配菜，后者是炒菜、加工。对上海来说，这种前后台的关系，以及“谋”与“断”的互动，相处得一直很协调。