中国土地产权问题报告

　　来源：中华英才半月刊

　　编者按：《城市化背景下土地产权的实施和保护》从农地和农地转用两个方面梳理和概括了中国的土地制度和土地政策。通过介绍和评论当前地方和基层进行的土地制度和政策创新案例，指出了改革土地制度和土地政策的方向。

进而，报告提出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建议，并有独到的分析。所提政策建议可供有关方面决策参考。全文约38000字，由北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组完成，张曙光教授为课题组主持并主笔撰写。本刊在此以《中国土地产权问题报告》为题部分摘发，部分标题与小标题为编者所加。

　　中国土地产权问题报告

　　文/张曙光

　　引言：中国改革开放是由农村土地制度变革发端和破题，近二三十年的高速经济增长，在很大程度上又是依靠农地转为城市用地和建设用地而支撑的。然而，中国的土地制度和土地政策尚存在着不够完善的方面，正在成为阻碍经济发展的因素。只有不断改革完善现行土地制度和政策，才能为我国经济社会发展奠定坚实的基础。

　　市场与交易：农地制度改革的方向

　　提要：土地流转和交易的目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障

　　提语：由于发展土地市场和交易会抑制城市过度扩张和土地浪费，具有保护耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激励，国家的基本农田保护政策就可以落实和实施

　　中国农地制度改革的方向是，放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。即，在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。这是走出目前困境的惟一出路。

　　对此，有人可能会提出一些似是而非的观点加以反对，在没有具体讨论我们的看法和主张以前，首先需要从理论上给以简要的回答。

　　第一种观点认为，发展土地市场和土地交易会造成土地过度集中，出现贫富分化。这一点在历史不曾出现，在现实中更不可能。

　　历史上的情况赵冈和陈钟毅在《中国土地制度史》（2006）中已经做了回答。在现实中，我们仍然坚持土地的集体所有，土地流转和交易的目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障。

　　而流转和交易的决策是由土地权利主体自主决定，同时政府还可适当管理。历史和现实证明，只要没有政府权力的支持和庇护，市场权利主体的谈判和价格机制的作用，足以遏制强权的扩张和兼并行为。

　　第二种观点认为，土地流转和交易会造成土地浪费。我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流转和交易，获取的代价太低，而转让的利益太大，土地稀缺的情况并未从价格信息中反映出来。

　　市场交易除了形成价格和配置资源的功能以外，还有一种重要特性，即市场的规模经济性，就是说，市场中的人数越多，市场越有效率，平均交易费用越低。反过来，这种特性还表现为网络外部性，即参与市场的人越多，市场中每个人的交易效用越大，市场作为一个整体的总交易效用也就越大。这使得城市聚集本身成为一种正反馈过程，由于人多，所以人多。对之限制的力量，一是地价上升，二是拥挤。“城市地价递减律”是“边际效用递减律”的证明和应用，价格机制会抑制城市的过度扩张和土地的无效使用。

　　第三种观点认为，土地流转和交易会危及粮食安全。从理论上来看，粮食安全是个伪问题，但在现实中还需要关注，这不是因为中国人多地少，粮食供给不足，而是因为我们还没有一个完善的防止饥荒的机制。

　　诺奖获得者阿玛亚蒂•森（1999年）对历史上曾经发生过的饥荒和其他危机做过深入的研究，以大量事实和严密的逻辑证明，“试图根据人均粮食可供量来理解饥荒，会导致无可救药的误解”，饥荒和危机的发生，在于“一部分人口突然意外地失去了他们的经济权益”，并提出了一种防止饥荒的经济学，包括提供合理的价格激励，以促进产出（包括粮食）和收入的增长；扩大就业，使可能遭受饥荒的人成为防止饥荒的能动的主体；发挥民主的政治激励作用以及“防护性保障”和“透明性保证”功能。发展土地市场，放开土地流转和交易正是遵循上述原则。

　　不仅如此，由于发展土地市场和交易会抑制城市过度扩张和土地浪费，具有保护耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激励，国家的基本农田保护政策就可以落实和实施。另外，中国人多地少，必然要进口粮食和发展国际贸易。企图实现粮食的自给自足不仅是完全错误的，也是不切实际的。进口粮食，节约耕地，也应成为国家政策的重要组成部分。

　　农地政策的现状与矛盾

　　提要：农民基本被排在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障

　　提语一：中国现行的农地政策有两个基本点：一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度，二是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续

　　提语二：最近几年，面对农地转为非农地的失控局面，中央政府更是三令五申，甚至到了全面实施严格的计划控制的地步

　　中国的土地政策由一系列国家法律、政府法规条例和部门规章组成，形成了一个繁复的体系。但其特征却非常明显，这就是土地转用的国家垄断和政府管制，农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系。

　　政府作为农地转为市地的惟一仲裁者和土地一级市场的垄断者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他权力。现行土地政策的实施过程及其效果和问题，都是在这个基础上产生和发展的。

　　农地是农村土地和农业土地的简称，按照《农村土地承包法》规定，所谓农地，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。由于集体所有的农地占有绝大的比重，所有的农地政策都是针对集体土地制定的，因而以下的讨论均指农村集体土地。

　　承包权成为法定权力

　　农地政策变化的方向基本上正确的，是向着地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向进的

　　中国现行的农地政策有两个基本点：一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度，二是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续。

　　现行农地政策经历了一个演变过程，其集体所有制的产权形态自上个世纪50年代确立以来，基本上没有变化，但经营方式却从改革前的集体经营变成现在的家庭承包经营。近20多年来，随着经济增长、粮食供求和土地形势的变化，土地管理和家庭承包经营的有关政策也有很大变化。概括起来主要有以下几个方面：

　　承包权的权利性质。土地承包权是使用权，在《土地管理法》中一直作为债权对待。从《土地承包法》开始，土地承包权从债权向物权转化。《物权法》的公布和实施，承包权真正具有了物权的性质。

　　承包期限不断延长。从开始时数年延长到15年，后又进一步延长至30年。《土地承包法》第20条规定，“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。这有利于稳定农户预期，增加对农地的长期投入。

　　对承、发包方的权利和义务做出了明确规定，其立法意向是限制发包方的权力，保证承包方的权利。特别是规定承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地”，限制了过去发包方随意撕毁承包合同，收回承包地，以及三年一小调，五年一大调的行为。此外，2005年发布《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，使农户的权利主张可以诉诸于法律。

　　确立了承包经营的实施程序，启动了承包经营权的登记发证程序。这是为建立土地产权基础设施所做的重要工作。

　　明确了承包方享有土地承包经营权流转的权利。1984年1号文件开始允许土地承包权流转，2001年发布《关于土地承包经营权流转的规定》，提出了依法、有偿、自愿的原则，并明确流转的主体是农户。《土地承包法》第32条规定，“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，关于流转的原则，一方面规定要遵循“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，另一方面又严格限定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。

　　从以上的梳理和概括来看，农地政策变化的方向基本上正确的，是向着地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向进的，主要是加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护，并使之逐步变成一种可以主张的法定权利，农民对于农村集体和国家工作人员侵犯土地承包权而受到的损害能够得到法律救济和补偿，但是，对于农地流转特别是用于非农业经营权利的限制，在一定程度上加强和固化了土地权利的二元分割。

　　农地转用存在政策矛盾

　　对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。中国的土地问题就是从这里产生的

　　农地非农化政策是农地政策的另一面。

　　从1982年发布《国家建设征用土地条例》，到1999年实施《土地管理法》及其《实施条例》，再到近几年出台的相关政策，特别是2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称28号文）和2006年8月31日颁发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称31号文），具体规定虽有很多变化，但基本精神变化不大：

　　一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农地。特别是最近几年，面对农地转为非农地的失控局面，中央政府更是三令五申，甚至到了全面实施严格的计划控制的地步。

　　《土地管理法》第三章规定，编制土地利用总体规划，对土地转用实现总量控制，把村庄和集镇的土地转用纳入规划管理；实施《基本农田保护条例》，建立基本农田保护区，实行基本农田保护制度，严格控制耕地转为非耕地。28号文决定对“农用地转用的年度计划实行指令性管理”，31号文要求实行土地管理和耕地保护的首长负责制。

　　《土地管理法》第44条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。28号文规定，“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府”。此外，《建设项目用地预审管理办法》规定，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。甚至2003年曾经一度冻结了土地指标审批。

　　《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农业用地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。这一规定的实质，就是通过土地转用缩小集体地权，扩大和实现土地的国有化。

　　我国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府划拨和征用，征用来的土地由政府出让给建设单位。划拨和征用的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府间分配。

　　可见，同是土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样。农民基本被排在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。

　　农地转用制度的“民间探索”

　　发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权

　　土地和劳动力是农村人口的两大初始禀赋。在中国农村和中国社会的转型过程中，7亿农村人口和广大基层组织充分利用现有的环境条件，积极参与，创造了多种多样的组织和方式，一方面化解了这一进程中遇到的制度障碍和技术困难，另一方面，参与了工业化的过程和分享了经济发展的成果，更重要的是为中国农村的未来发展和变迁指明了方向。

　　归纳起来，参与的方式有四种：第一种是农村劳动力进城加入产业工人队伍，我们称之为“劳力迁徙型”参与。第二种是农村兴办乡镇企业，发展工业和旅游等非农产业，我们称之为“产业发展型”参与。第三种是随着城镇和工业区的扩展，毗邻的乡村人口不断地融入城镇，我们称之为“城镇辐射型”参与。第四种是远离城镇的传统农业劳动者，通过合作发展农业的产业化，借以加入国内外专业化分工（市场）体系，我们称之为“乡村自主型”参与。如果以90年代前半期为界分为两个阶段，那么，前两种是第一阶段的参与方式，目前仍在继续，后两种是后一阶段的创造，正在很多地方实施。

　　以下案例仅涉及“城镇辐射型”和“乡村自主型”两种方式下的农地产权制度问题。在“城镇辐射型”中，农民巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙，参与了土地要素的市场交易，把土地产权变成他们的永久物业，从而使农村融入城镇，耕地转为非农用地，农民变为市民和准市民，告别了原有的生产方式，创造着新的生活方式。

　　宏观地看，城市化并不意味着所有农村居民都要进入城市，一边是都市大工业，另一边是农场大农业。工业化并不排斥小块土地和分散农业，只要改造传统的农业耕作方式，就能够有效地规避市场风险和自然风险，解决农村公共物品的供给问题。这些都需要合适的组织和制度探索，其中农民土地产权的实施和保护始终是探索的核心。

　　从这几个案例可以得出以下几点结论：

　　在发展土地市场和进行农地非农化流转和交易的过程中，这些地方都坚持了土地的集体所有制，发展了集体经济，实现了中央、地方和农民共赢。由此可见，发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾，而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。

　　发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。

　　通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样，不同的作法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护。

　　广东南海：以土地为中心的农村工业化

　　提要：南海的土地制度创新集中到一点，就是用集体土地股份制替代原来的农户家庭承包制

　　所谓以土地为中心的农村工业化，就是在大量外资和外地企业到当地投资设厂的情况下，县、乡两级政府除通过国家征地参与工业化和城市化外，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，对土地统一规划，然后以土地或厂房出租给企业使用，从而创造了以集体土地启动工业化的模式。

　　一方面，此模式使集体经济组织和农民分享农地非农化的土地级差增值收益。

　　2004年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。此外，南海1992年撤县建市前，许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地，只要不占农田，大部分没有报批。农民不愿讲，集体也不愿报。

　　以平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际保有量达8000亩。其他19个区镇，情况类似。同时，地方政府在国有征地过程中，每征一亩地都要留给农民10%—15%的土地面积。

　　另一方面，此模式也降低了工业化的门槛。在南海，办国有工业征地，农田为13万元／亩，综合用地22万元／亩，房地产达25万元／亩。按一个企业的平均占地规模200亩计算，需要支付的土地使用费高达900万元。而采用租地方式，岗地每亩0.8元／月，农地1.5元／月，路边地是2.5元／月。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成我国珠三角著名工业带。

　　以土地为中心推进工业化，首先需要改变现存“农地农用”的农地制度。90年代初，南海少数几个村开始尝试通过土地股份制的方式推行新的农地制度安排。1993年，在市委、市政府的总结和推动下，土地股份制遍及全市农村。

　　其基本的做法有两条。一是进行“三区”规划，按功能把土地划分为农田保护区、经济发展区和商住区，以利于保护农田和实施城镇规划，使土地资源重新得到有效的利用。二是将集体财产、土地和农民承包权资本化，折价入股，制定股权设置、股红分配和股权管理章程，一切经营活动按章办理，农民称之为“村宪法”。

　　通过农地制度创新，集体只经营土地，不经营企业，既保障了集体土地级差收益的增值，又避免了因集体办企业所导致的企业产权制度模糊和社区集体资产流失。与此同时，农民将土地承包权变成可以永久享受的股票分红权，实现了土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民“洗脚上田”和向二三产业转移。2002年非农化程度已经达到92%。

　　总结：家庭承包制的转型

　　南海的土地制度创新集中到一点，就是用集体土地股份制替代原来的农户家庭承包制。具体办法是将集体财产及土地折价入股，把全村或全社的土地集中起来，由管理区（现行政村）或经济社（现村民小组）实施统一规划、管理和经营，配股对象以社区户口为准确定，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。这样，就通过股权证交换了农民手上的承包权证，实现了土地的股份合作和集体经营。

　　南海土地股份制的成功，其关键在于，在置换农民土地经营权的同时，既实现了农户的收益权，又保证了农民的成员权。比较变革前后两种产权的权益性质就会发现，其最大差别表现在土地的使用上，当农户通过承包权来获取收益时，他是承包土地的直接使用者和处置者；变为股权以后，农民把土地使用权让渡给了集体经济组织。后者不仅承认土地农用时农民对土地的收益权，而且认可了农民作为股权持有者也有权享有土地非农使用的级差增值收益。同时，股权的分配是终身的，可以继承，也延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利。

　　南海进行的土地制度创新既没有脱离集体所有制的基本框架和制度内涵，又保障了土地非农化后集体组织成员对土地增值收益的分红权。问题在于，新制度强化了社区农民对土地成员权的观念，形成了股权的社区化倾向：

　　一是它的封闭性。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出。

　　二是它的福利性。土地股份合作后，由于大都实行股权无偿配给，一方面使农民只关心股份分红的数量，形成刚性增长的惯性，只想行使参与分红的权力，不愿付出应尽的义务，只有追求收益的要求，没有任何的风险意识。这就违背了股权的基本属性，为进一步推进股权的资本化、社会化流转带来极为不利的影响。

　　江苏昆山：三种农民合作社

　　2006年，昆山市的农民人均纯收入10508元，是江苏的1.5倍、全国的2.4倍。其中，40%来自财产性收入，45%是工资性收入，15%是财政转移性收入。在这里，农民合作经济组织功不可没，通过土地合作分红达3407.6元/人。昆山的合作经济组织有三种：富民合作社，农村土地股份合作社，社区股份合作社，入社农户占总农户的1/3，近1/4农户达到了政府提出的“家家有股份”目标。

　　富民合作社

　　上世纪90年代，大量外资、台资和国内资本落户昆山，大量外地劳动者涌入昆山。这些生产线需要厂房，这些打工者需要住房。这就出现了一个巨大商机：厂房和公寓房租赁市场。

　　2000年，经多次与村民商讨，昆山市陆家镇车塘村党支部书记沈慰良和村里的一些农户成立了陆家镇车塘村首家“农民投资协会”。其经营项目主要是建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等。运营方式为出租房屋或店铺，收取租金，年底分红。一开始既无执照，也不缴税。因经营风险小，投资回报高，许多农民纷纷要求投资入股。后来“投资协会”改为“富民合作社”。在江苏省被统一称为“农村专业经济合作社”。

　　2002年2月25日，昆山市在陆家镇召开现场会推广车塘经验，提出合作社必须由农户“自愿投资入股”，“民办、民管、民受益”，不得强行集资、不得许诺分红、不得贴款分红；有章程、有登记；以建设标准厂房和“打工楼”为主；统一规划、统一建设、统一出租、统一管理，市政府提出规划。厂房开工前就有招商对象，按需建设。

　　现场会之后，富民合作社在全市范围内迅速发展。从2002年的48家，发展到2006年的178家，入社股金5亿元。合作社经营涉及土地面积2465亩，其中租用集体建设用地1973亩，征用土地492亩。合作社已建成打工楼31万平方米、标准厂房41万平方米、店面房13.5万平方米、农贸市场5个，占地面积38万平方米。

　　社区股份合作社

　　社区股份合作社是将农村集体所有的经营性、仍能够盈利的资产量化分配到有土地承包权的个人，采取股份制企业的治理模式，年终按股分红。建社目的是为了保护集体财产，保障农民拆迁补偿资金的安全，并保证让老百姓对村集体事业能够参与决策。建社的前提：一是村集体有净资产，二是这些资产有收益。

　　社区股份合作社需制定《合作社章程》，并按章程规范运作。其成立需确定村级集体资产评估基准点和每个村民户籍关系截止基准点。这样，确定个人的股份就需要如下“三个认定”：

　　一是认定折股量化的集体资产净值。由镇、村农村经营管理机构和民主理财小组联合组成专门的清产核资小组，对村经济合作社所有的各类资产进行全面清查核实，搞实资产家底，依法界定所有权归属关系。

　　二是认定村民、社员和股民资格。村民是指户籍截止日之前关系在村的农民；社员是指能享受1股基本股的村民，凡满18周岁不论户口是否在村一并进行考虑，同时兼顾一部分因征地及其他客观原因造成的人在村而户口不在村，或者户口在村而人不在村的特殊人员；股民是指享受基本股以外的属于照顾的人员，根据不同对象，划分不同股权，档次从0.09股至0.5股不等。

　　三是认定股权。股权设置分两大类：一类是集体股，占总股权的30%；另一类是个人分配股，占总股权的70%。个人股分基本股和享受股，社员享受基本股，股民获得享受股。在职村干部与社员一样，只享受基本股。

　　社区股份合作社从2002年的3家试点，发展到2006年中期的24家，涉及农户11957户，享有股份的社员42332人，合作社总资产3.36亿元，经营性净资产2.28亿元，设置总股数6.58万股，其中社员个人分配股5.7万股，集体股1.18万股，每股净资产0.35万元。

　　土地股份合作社

　　土地股份合作社是按农业产业化、规模化要求，依托镇、村土地流转服务站，结合农产品基地、农业园区建设和农业招商，坚持“依法、自愿、有偿”原则，引导农民组建以土地承包经营权入股、农产品种养业为主的经济合作组织。这种合作社多在昆山南部和北部农用地较多的地方推行。只要符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值，就可按规定注册登记为土地股份合作社。

　　昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。农户承包的土地每亩折算为1股，同时设有现金股，每1000元为1股。在30年承包期内，股权可以继承、馈赠，经合作社和村委会同意也可以转让。入股土地每年每亩保底分红300元。

　　市政府制定了针对土地股份合作社的规范措施。第一，农民以土地承包权入股，集中土地，实现农业规模化经营。第二，围绕农地使用制度改革，探索在农业种养殖的基础上，组建二、三产业的土地股份合作社，拓宽经营领域，提高土地产出率和承包权入股的分配水平。现有入社农户1668户，涉及人数5225人，入股土地面积4832亩。主要从事农副产品和花卉苗木的生产和销售。

　　总结：

　　关于昆山的三种农民合作社，有三点需要讨论：

　　第一，土地承包权完全可以作为农民的收益性资产而独立存在。

　　在城镇辐射型工业化路径上，农村劳动力要变为产业工人，农民要变为市民，耕地的一部分要变为城镇土地，剩余部分也需要实现规模化耕作。这实际上是一个劳动力、土地等要素大规模流动和自由交易以实现优化配置的过程。

　　一方面，原来法律赋予农民的土地承包经营权成了农民可交易的资产，有利于农民共享土地要素增值收益，为他们进入城市工业领域提供了社会保障，另一方面有助于劳动力要素的流动，农民不再受由集体成员身份所决定的土地承包权束缚。昆山本地农村劳动力已有65%转入城市。

　　第二，地方政府的政策取向，决定于其对财政负担和治理代价的衡量。

　　在城市化进程中，土地转用是采用征用补偿方式，还是采用农民直接参与市场交易方式，对农民的权益影响极大，但决定权不在农民手中，而主要在各级政府手中。像在昆山发生的故事里，维护农民的这种资产权利，政府要做的是制定相关规则，并加以实施和保护，而不要投入太多的资源。

　　但若否定农民土地承包权的资产价值，改为土地征用方式，那么为补偿农民的失地和安置就业，地方政府的财政负担不小，公共治理的成本也十分高昂。

　　像昆山这种“城镇辐射型”工业化过程中，一旦对失地农民的社会保障标准与城市居民的一致，即全部算上对农民征地拆迁的直接补偿和后续的就业安置和社会保障，政府的负担将大大增加。这是大部分地方承担不起的。

　　第三，农民要行使土地要素的定价权，在排除土地私有制以后，集体合作是一种必要的制度保障。在昆山的三种农民合作社中，处于核心地位的因素有二，一是农民对于土地的法定权利；二是农民的集体成员身份。可以设想，在富民合作社的做法中，如果农民单个而不是以集体合作的组织方式将土地改变用途或对外出租，地方政府肯定不会认可，更不可能扶持。在一个严禁土地私有同时又要保障农户土地承包权不受侵犯的制度框架里，农户私下单干可能遇到的就不仅是规模收益问题，而首先是合法性问题。

　　采用合作社可能是这一制度框架下的最佳选择。因为这种组织方式既符合宪法和法律关于土地公有制的要求，又使得劳动力和土地要素的自由流动成为可能。

　　辽宁海城：社区型企业

　　东三道村位于辽宁省海城市八里镇东部山区，1994年东三道注册成立了“海城市东鑫实业公司”，1996年经海城市政府批准，成立“辽宁省海城市东三道农业产业化示范区”。在当地村民和干部中，东三道村、示范区和东鑫公司区别不大。

　　在东三道村，实施土地承包权入股分红，创办大型商品蔬菜基地，有两次大规模的制度变革和生产经营活动。

　　耕地集中种植

　　第一次是创建5000亩商品蔬菜生产基地。

　　2001年7月，香港一家经营蔬菜的公司，前来签约定购西兰花、奶白菜。村集体先从村民手中有偿租用了96亩耕地进行试验，确定蔬菜对当地土壤、气候的适应性，结果超出港商的技术要求。2001年底，双方签订了价值1.5亿港元的蔬菜购销协议。

　　要大规模地组织供货，必须有相应规模的耕地。最后东鑫公司与农户签订了为期3年的合作协议：农户以耕地承包权入股，每亩保底分红260元，由公司在播种前一次付清（2004年后逐渐提高，现在是350—400元。如果农户自己耕种，每亩净收入大约180—200元），还可以做农工挣工资（每个劳动力平均一年工资收入超过3000元）。如果农户不愿入股，为了统一规划，村集体将划出另一片相同面积的耕地进行置换。这样就把本村农户的3000亩耕地集中起来。与此同时，还按同样的条件吸收了附近两个村的近2000亩耕地入股。

　　蔬菜基地建成后，村集体确定各个地块分别种植的蔬菜品种，制定出地块轮作倒茬顺序，并从深圳聘请了28名技术人员，统一支付工资。村里留用了500亩作为试验田。基础设施则由村里统一投资建设，包括修路、修桥、打井等，投资达600多万元。为达到蔬菜的无公害标准，集体统一购买肥料、农药、种苗。

　　蔬菜的种植管理通过公开招标，确定由12个农户承包。蔬菜收获后，公司“论质、按量、从价”进行收购。收购价与（对港商）卖出价之差用于公司的保底分红、技术人员工资、真空预冷、包装运输费以及蔬菜处理的损耗等各项开支。

　　跨区吸引农地入股

　　2002年终算账，按合同约定承包人每人得1—2万元的纯利，承包权入股的农户既得到了每亩保底分红，又挣得了按日计发的工资。东鑫实业公司亏损近40万元。此后年度，通过加工和出口，公司可以做到保本经营。但这个5000亩商品蔬菜基地，在当地辐射面积达1万亩，带动农户1200户，解决农民就业600余人。

　　第二次是跨区兼并创建3000亩商品蔬菜基地。

　　2004年，韩国一家叫“金河企业株式会社”的蔬菜商与东鑫公司签约，每年收购1000吨“金塔椒”，韩方提供种子、育苗期肥料、药物和种植技术，培训员工。为此，东鑫公司投资200万元建了一条速冻生产线，将收获的辣椒速冻后运送到韩国。2005年合同总金额为320万美元。

　　要保证履约，东三道周边村庄的耕地显然不够。东鑫公司到营口、本溪等地，分别以每亩280元、300元的保底分红，吸引当地村民加入辣椒种植基地，合计面积2000亩左右。公司负责提供种子、肥料和种植技术，收获时派技术人员指导储藏、运输。与此同时，东鑫公司到韩国开拓市场，扩大辣椒出口规模，已经投资100多万元引水上山，希望改造出8000多亩山地用于种植。

　　探讨

　　东三道的经验可以从以下几个方面加以讨论。

　　一、市场的扩展是导致土地制度变迁的基本诱因。二、农户合作是其得以主导要素定价权的必由之路。三、在农村社区，一个有效率的社区企业，是村社自主型工业化之路得以成功的重要条件。

　　东三道地处山区，远离城市，如果没有香港和韩国对商品蔬菜的巨大需求，也就不需要创建大规模的商品菜生产基地，改变原来的家庭承包制度也就缺乏诱因。正是市场的扩展出现了巨大的商机，而要抓住这一商机，除了集中土地和集体经营以外，没有别的替代办法。因此，通过承包权入股分红，变家庭承包制为股份合作制，组建一种“社区型企业”就成为必然选择。东三道的案例表明，在乡村自主型工业化的道路上，市场强大的发现功能，可以实现特色农产品的产业化。也许在中国农村，特色农业可能比粮棉等种植更有比较优势。重要的是要尊重农民作为市场主体的发现和选择。

　　在中国农业领域，由于规避风险和规模经营的需要，市场里分散的农户是继续独立经营还是进行要素组合参与队生产，是个理性决策过程。随着市场的扩展，现行的家庭制不一定是一种稳态模式。在村级经济中，只要能改善福利状况，中国农民可以采用多种形式的集体行动。这些不同的制度设计形成了一个竞争的市场，最有效率的制度将会胜出。东三道的社区型企业只是其中的一种。在土地制度方面，中国农民有智慧使传统、市场和当下的政策巧妙地对接起来，为自己的利益服务。

　　东三道村以其拥有的三重角色，实现不同的目标：作为行政组织发挥着治理、规划和动员的功能；作为分散的农户联合体发挥着社会保障和提供公共服务的功能；作为利益主体发挥着市场发现、风险规避和资源配置功能。最后一项职能非常重要，是履行前两种职能的后盾。村集体与其说是上级政府向基层的延伸，还不如说是一个“社区型企业”，不同的是，它所创造的财富被用来履行着传统意义上的政府职能，村干部们既是企业家，又承担社区治理者的角色，是农户通向市场的桥梁。那些有长远眼光、有经营头脑而又廉洁奉公的农村基层干部，显得尤为重要。如何为这类农村企业家“定价”，使这类资源在广大农村不再稀缺，是农村经济社会发展的关键问题之一。