潘岳：建立环保大协调机制

　　提要：中国已进入环境高风险期，然而，国家环保总局作为中国环保的主要责任部门，却面临着与众多部门职能交叉、权责不清的尴尬。国家环保总局副局长潘岳认为，环境作为一个综合问题，并不是环保部门的现有权能可以独自解决的，成立一个环保大协调机制已刻不容缓

　　大标题：潘岳：建立环保大协调机制

　　——本刊专访国家环保总局副局长（副题）

　　文/本刊记者 张晓蕾

　　提语：我们现在GDP、能耗和污染物排放量的增长是“三同步”的，GDP增长10%，能耗增长10%，其实污染物排放量也差不多增长10%

　　今年1月，英国《卫报》周末杂志评选出了“可以拯救地球的50人”，上榜的4位中国人中，潘岳是惟一的政府官员。

《卫报》评审团将潘岳形容为一位“英雄”，因为他愿意站出来同危害公众健康的污染企业和地方政府抗争。评审团认为：“包括中国在内，整个世界都需要他获得成功。”

　　近日，在接受本刊记者专访时，潘岳坦言，我国要在环保上有所突破，上至国家战略，下到现行体制，都必须进行调整。“中国的环境问题是一个综合问题，必须要有综合管理的机制来解决。”而“环保局的权能太有限。”在他看来，建立一个“大协调机制”，已是目前中国环保最现实、最紧迫的需要。

　　小标题：环境高风险时期提前来到

　　环境要出了问题，那可是民族的灾难，是多少年无法扭转的

　　2003年春天，潘岳被调至环保总局。“去了之后的第一件事是翻阅内部资料。翻阅完这些触目惊心的环境现状报告，我非常难受。我开始认真思考单纯的GDP增长与国家综合发展的区别。”

　　让潘岳感到触目惊心的数据是：中国的煤炭、石油、钢等能源消耗世界第一，建材消耗世界第一，原材料进口世界第一。单位GDP能耗是发达国家的8到10倍，污染是发达国家的30倍，劳动生产力是发达国家的1/30。我国的COD，即化学需氧量排放世界第一，二氧化硫排放世界第一，碳排放世界第二，十年以后第一。

　　2007年夏天，潘岳撰文写道，被中国先民列为四大母亲河的长江、黄河、淮河、济水，“几乎所有支流要么坏死，要么干涸；9个大湖，7个的水质已是五类以下。”这是看得见的，“看不见的还有华北平原下方超过10万平方公里的地下水大漏斗”。

　　此外，中国的城市垃圾处理率不足20%，工业危险废物化学物质处理率不足30%。3亿多农民喝不到干净的水，4亿多城市人口呼吸不到干净的空气，其中1/3的城市空气是严重污染。世界空气污染最严重的20个城市，中国占了16个。一多半的城市空气不达标，山西几乎全不达标。1/3的国土被酸雨覆盖，“逢水必污、逢河必干、逢雨必酸”。

　　污染的数字还不是令环保总局最感头疼的事情。“如今最头疼、也是最紧迫的问题，是环境高风险时期提前来到。”

　　自从松花江事件起，平均两天就发生一起水污染事故。潘岳说，这是一个布局和结构的问题，因为我们所有高污染、高风险的企业都建在水边。仅石化化工企业一项，1万家在长江，4千家在黄河，还有2千家在人口密集区与饮水源地，其中81%地处环境敏感区域，45%存在高风险隐患。

　　“有人会问，国外的石化企业也是在水边，因为取水方便、运输方便、排污方便，我们为什么不可以在水边？那是由于人家在建的时候，都考虑到了环境因素，为环境安全而建了很多设施。而我们东一个西一个，重复建设不说了，且远未考虑环境问题。我们正在亡羊补牢，在高风险企业的旁边挖一个池子，建一个隔离带，争取一出事故能使污染物不流到江里。但这并未根本解决问题，它们确实成了一枚枚环境风险的‘定时炸弹’。”

　　2006年底，潘岳预测，未来几年里，水污染和缺水两大危机并存，会成为中国环保的一块心病。话音未落，2007年夏天，太湖、滇池、巢湖蓝藻爆发事件应声而至。尤其是太湖水危机，持续两周左右，造成了无锡市数百万市民的用水困难。

　　值得注意的是，太湖周围所有的苏浙县域，都进入了以GDP为主要衡量指标的“百强县”。而在中国改革开放史上具有象征意义的“苏南模式”，其发源地正是无锡。应了潘岳那句话，“在水的问题上，增长与环境的矛盾短兵相接，没有任何回旋余地。”

　　小标题：治理成本可能抵消经济成果

　　发展中国家正在为发达国家的环境和资源成本买单

　　2005年，英国最后一个老牌汽车企业罗孚公司落户潘岳的老家南京。当时潘岳正在英国学习，他发现英国一些老贵族很留恋这个车厂，但更多人很高兴这个厂转移了。“（中英）两边都很高兴：这边引来了一个新项目，那边转走了一个有污染的老厂子，各得其所。”

　　“发达国家以15%的人口控制了世界85%以上的资源，而且通过自己定的游戏规则实行生态殖民主义，一方面提高本国的环境标准，一方面将大量高耗能高污染的产业向发展中国家转移。”潘岳说，就全球范围而言，发展中国家正在为发达国家的环境和资源成本买单。表明上我们生产出来的廉价产品占领了市场，但从经济角度，“稀缺资源里包不包括资源环境？这个账是不是算进去了？”

　　潘岳说，“十五”计划期间，各省市GDP的指标全都超额完成了，一系列人因此升官，一系列人因此发财，一系列人因此上了广播电视，但是能耗的指标和环保的主要指标没有一项完成，全部都欠账，而且还有反弹。“我们现在GDP、能耗和污染物排放量的增长是‘三同步’的，GDP增长10%，能耗增长10%，其实污染物排放量也差不多增长10%。”

　　世界银行的一个统计称，空气污染造成的一系列损失几年内将达到中国GDP的13%。潘岳说，这个数字可能稍高一些，但确实表明我们必将回头支付巨大的治理成本，而这些治理成本很可能抵消我们取得的经济成果。

　　牺牲环境带来的另一后果是直接影响社会稳定。由环境引起的纠纷和群体性事件，正以每年30%的速度递增。环境直接影响公众健康，环境公平直接影响社会公平。目前，全国“两会”的议案和提案，环境保护作为热门，已经超过公共安全、超过教育、超过医疗，成为前五位的热点关注问题。在北京等大城市已成前三位热点关注问题。而未来的水电开发，将使移民、土地、环境三者搅合在一起，成为影响社会稳定的主要因素。

　　然而，环境恶化的后果还远不止此，它还将带来国际问题。

　　潘岳说，现在各主要西方国家已经把环境保护变成对华外交的主题。“外交学院不断要求我们环保局给外交官们讲课，因为外交官以后出去经常面对国际上关于环境的询问，外交部也经常让我们出函提供关于环境问题的口径。所有的国家，尤其是发达国家，用环境问题制约中国，都会得到选票。”

　　现在全球最为关注的气候变暖问题，给中国带来了严峻的考验。潘岳说，目前中国的二氧化碳的排放量世界第二，美国第一。但美国已定出削减计划和新能源替代发展计划，估计很快就会好转，届时中国将迎头赶上变成第一。按照《京都议定书》规定，发展中国家的削减任务被安排在第三批。“我们现在很庆幸，可一旦到2015年必须履约的时刻，正赶上是全世界第一，中国将成为全世界关注的焦点。”

　　减排温室气体，中国刻不容缓，因为要改变能源的生产结构和消费结构，非短期之功，但似乎我们还远没有真正行动起来。“再过若干年，中国将处于更加尴尬的境地：减，是天文数字；不减，将成为众矢之的，中国的外交形象、政治形象、负责任的大国形象就会受到严重影响。”潘岳说。

　　小标题：打破职能分割

　　中国的环境问题是综合的问题，必须要有综合管理的机制，必须达到综合权能的统一。实在不行就在上面设一个大协调机制，协调各部门的利益关系，并且还应有最终裁断权

　　去年的“环保公益日”，潘岳带着几十位文化界名人到八达岭长城脚下植树，不料遭遇沙尘暴。漫天黄沙中，正在讲话的潘岳匆忙用手遮挡口鼻，这一幕被在场的记者抓拍下来，成为第二天的热门新闻。

　　事后，潘岳回应说，自己形象虽“丑”，但并不冤，“我觉得凡是参与环保的部门，不管哪一个部门，面对沙尘暴多次侵袭北京城的事实，都没有资格喊冤。”

　　潘岳如此回应，自然是一个高姿态。但问题的实质是，沙尘暴归谁管的争论恰好将体制的弊病暴露出来。

　　“我们如今最头疼的问题就是职能交叉与权责不明，这颇具中国特色。”

　　潘岳原来在体改办当副主任时，国务院领导批示研究一下注水猪问题。潘岳说，太容易了，定几条标准来限制市场准入不就成了吗？后来才发现，居然九个部门跟此事有关系，九个部门吵得晕头转向，光相关法律就有厚厚一叠，至今这个问题也未根本解决。

　　后来潘岳到了环保总局，遇到的还是老问题。“一条河几个部门，水利部管水，我们管岸，他们上不了岸我们下不了水，就像那首歌，‘妹妹坐船头，哥哥在岸上走。’”潘岳无奈地调侃，“大家都在抢权，但一出事儿就先找环保，谁叫你全称叫环境保护局的？国际和国内都统统认为你就是中国环境保护的唯一品牌，中国的环境保护出了事儿就是你负责。”

　　现在，大家都知道“先污染后治理”是不可行的，中国不可能像西方那样向国外转移生态成本；且可能要在人均3000美元时就不得不提前花巨大成本解决环境问题。但是许多地方政府仍然无视于资源环境的破坏去发展经济，因为利益所趋。

　　权责不清的环保监管部门，遇上利益明确的地方政府，谁胜谁负，可想而知。连续发起四次“环保风暴”的潘岳，曾坦言“流域限批”已是最后一招，且对其效果并不乐观。因为“环保局的权能太有限”。“5年来，执法行动的时候，见到不少大污染企业不是由当地政府‘挂牌督办’，而是‘挂牌保护’。”

　　往更大处说，现在的环境问题都是从前的大布局和大结构问题。以项目审批为例，新上马的工业项目从单个上看基本都符合环保，起码字面上是符合环保的，但是挤在一起，这个地方环境与资源是不是能承载得了，就需要对这个区域的规划进行环境影响评价。“我们如今却只有单个项目的审批权。”

　　潘岳认为，而未来大工业和大城市的规划制订，必须打破行政区划，根据不同地区的人口、资源、环境、经济的容量总量，制定不同地区的发展目标、考核体系、经济政策与责任机制。其中，环境评价应为主要的考核指标。然而，这种战略规划的整体布局又应该有谁负责呢？

　　前段时间，不断有人讨论将环保局升环境部的问题。潘岳说，他个人认为名称很不重要，“我不要这个‘面子’，我希望给更多‘里子’，把分散到各部门的职能尽可能多地统一起来。不让环保局统也可以，谁统都可以，但是中国的环境问题是综合的问题，必须要有综合管理的机制，必须达到综合权能的统一。实在不行就在上面设一个大协调机制，协调各部门的利益关系，并且还应有最终裁断权。”

　　“谁都知道环境和经济双赢的路，但是有一点没有算出来，就是我们在人均2000美元的时候走人家人均8000美元才走的路，我们的发展速度会降多少？我们的财税能否支撑得住？经济转型成本究竟有多大？”潘岳说，由于这个账算不清楚，中央就处于两难而下不了决心，一系列政策也就没有办法出台，譬如环境税、生态补偿。

　　另一个重要的原因是，环境经济政策涉及到各个部门、各个行业和各个地区之间的权能和利益调整。

　　“现在是我们超越部门利益、地区利益和行业利益的时候了。”在环保大协调机制尚未建立之前，环保总局开始自己的努力。

　　从去年起，环保总局开始和各宏观经济部门进行合作：联合人民银行、银监会联合推出了“绿色信贷”；联合财政部开展环境财税政策、生态补偿政策等课题的研究和试点；联合证监会，对上市公司进行环保核查，评价其环境绩效；联合保监会，在环境事故高发的企业和区域推行环境污染责任险；联合商务部，限制不履行环境责任的企业产品出口等。

　　“从环保总局与各宏观经济部门合作情况看，争取在一年内出台若干项政策；两年内完成主要政策试点；四年内初步形成中国环境经济政策体系。”——尽管心中很清楚制度建设比“风暴”更为艰辛，潘岳还是给出了一个明确的时间表。