反腐五年规划18次提及“公开”的深层含义

　　周末法评

　　反腐五年规划18次提及“公开”的深层含义

　　林鸿潮

　　6月22日，中共中央授权新华社发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》(下称五年规划)，这是继2005年初的《中共中央建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》之后，又一次为治理危及党和国家生存的腐败重症开出的一剂综合“处方”。这剂“药方”中“君臣佐使”搭配颇为齐全，涵盖推进反腐倡廉教育、健全反腐倡廉法规制度、强化各种监督制约机制、深化体制机制制度改革、纠正损害群众利益的不正之风、保持惩腐执纪执法的强劲势头等多个方面，各种手段多管齐下，势大力猛，称得上是防腐惩腐的“鸡尾酒疗法”。

　　五年规划的发布，既彰显了中央与腐败行为“誓不两立”的坚定态度，也代表了对“什么是最好的防腐剂”这一问题的继续求索。什么是最好的防腐剂？一句经典的法律谚语已经做出了回答———“阳光是最好的防腐剂”。任何防腐“处方”都少不了一味“公开药”，五年规划同样如此。纵览规划全文，“公开”一词共出现18次之多，分别涉及党务公开、政务公开、审判公开、检务公开、警务公开、办税公开、厂务公开、村务公开、公共企事业单位办事公开、干部选拔任用公开、行政审批程序公开、预算内容和转移支付情况公开、招标投标信息资源公开，以及贯彻实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，等等。可见，五年规划确实将“公开”这味备受推崇的防腐剂当作了一道猛药来用。

　　但是，任何腐败病毒都不可能束手待毙。以今年5月1日刚刚实施的《政府信息公开条例》为例，从该条例长达13个月的实施准备期到实施初期，各地政府的贯彻实施状况，在整体上并不令人乐观。公开体制迟迟未能完全理顺，信息公开工作机构面临专职化难题，公共图书馆作为公开场所遭遇“冷场”，行政机关向档案馆报送文件不全面、不及时，政府网站的信息公开功能远不健全，甚至连中央政府三令五申要求按时编制的公开目录也大面积“迟到”……如是种种，尽管其背后隐藏着种种复杂原因，但不能不说与某些官员对公开条例的消极态度相关。

　　其次，腐败病毒将不断变异以求在制度缝隙中继续存活。发生在湖南汝城的政府信息公开第一案中，当地官员正是抓住了过程信息是否属于公开范围这一模糊环节，咬定内部调查报告不属于公开范围，从而拒绝当事人的申请，试图掩盖其背后可能隐藏的真相。

　　腐败病毒的负隅顽抗迫使人们不得不继续寻找反腐的“终极武器”。到目前为止，通过长期的制度试验和积累，官员财产申报制度被公认为是最有效的防腐途径。早在1989年的全国人大上，就有代表提出了制定财产申报法的建议，并在1994年正式列入了八届全国人大常委会的立法规划，但此后却因立法“时机不成熟”而流产。尽管此后在1995年和2001年，中办、国办、中纪委、中组部等先后发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》和《关于省部级领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，但这些制度始终停留在党政机关文件的层次上，而迟迟未能上升为国家立法，在实践中也因变形走样而收效不佳。近年来，在起草《公务员法》和《政府信息公开条例》的过程中，将财产申报制度纳入其中的呼声也曾两度高涨，但最后均无疾而终，令人遗憾。

　　但在近日，这一僵持已久的局面却在不经意间成功“破冰”。5月25日，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室联合出台了《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》(下称申报规定)，明确要求“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开，以接受社会有效监督”。一石激起千层浪，申报规定一经出台，马上引起了社会各界的关注和热议。在笔者看来，阿勒泰纪检监察部门开出的这味“新药”之所以备受瞩目，在于实现了两个方面的制度突破：

　　一是药力强大、直奔病根。阿勒泰的申报规定在申报对象、申报范围、申报种类、责任追究等方面力求百密不疏，尽量不留余地。其申报对象涵盖“受地委直接管辖的行政企事业单位县(处)级领导干部”以及“地直司法机关中依法享有独立办案资格的党员干部，某些特殊机关如工商、税务、财政、交通、水利、城建、民政、扶贫、旅游、国土资源、环境保护、劳动和社会保障等部门中具有执法资格的科级干部。”其申报范围包括工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，申报人及其家庭成员接受与申报人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况(含以婚丧嫁娶等各种名义收受的)，申报人及其家庭成员接受与本人职务有直接或间接关系可能影响公正执行公务的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种由对方给予的补偿、好处，国有企事业单位的负责人承包经营、承租经营所得，单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源，股票、证券、期货等交易收入及资金来源，由继承、赠与、偶然所得等获得的财产，与本人职务有直接或间接关系人单笔数额在1万元以上的债权债务，本人认为需要申报的其他收入。如此范围，从“收入”拓展至“财产”，内容几无遗漏。其申报种类包括初任申报、年度申报和离任申报，离任申报的时限延续到退休后三年期满。其责任追究方式也很具威慑，“凡在该规定首次申报前不主动上缴违法违纪收入的，纪检监察机关将根据非法财产所得数额、情节，给予从重或加重直至开除党籍、开除公职处分”，并建议司法机关追究刑事责任。

　　二是用药得当、颇讲策略。治疗一个已被腐败侵蚀的躯体，光晒太阳是不够的，还需要拿出壮士断腕的勇气，先剜除腐肉，才有可能使肌体重生、恢复健康。阿勒泰在这一点上表现得颇具策略，规定“凡是在首次申报前主动上缴全部违纪违法收入的，纪检监察机关将按照《中国共产党纪律处分条例》有关规定，对其免予处分”。尽管把腐败旧账如此“清零”，难免在合法性上遭受争议，但惟有如此，方能卸下历史包袱，从头开始、重获起点、争取新生。

　　当然，一剂良药开出之后要想药到病除，还需病人谨遵医嘱、按时服药。如果阿勒泰的申报规定能够获得严格执行，在取得实效之后，按照我国“地方先行”、“地方包围中央”的制度创新路径，便有希望如中央的五年规划中所言，“适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规”。若果能如此，则防腐惩腐体系建设的实质性突破，便庶乎近焉！