以“财力与事权相匹配”为基石调整分税制

　　分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。

　　由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。

　　完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。

　　刘效仁

　　据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。（6月29日《中国经济周刊》）

　　笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。

　　从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。实行分税制可谓立竿见影，至2007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。（1月9日新华网）

　　事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如从1997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．11亿元，地方财政投入51．05亿元。

　　同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。

　　但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。（2005年第3期《决策》）

　　尤其是各省、地级市也依葫芦画瓢，把属下政府的财政税上收，大大削弱了县乡一级的财政力量，许多基层政府捉襟见肘，不得不负债前行。2002年的数据显示，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债，而中西部地区几乎是乡乡有债、村村欠钱，不仅无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，甚至无法正常履行行政职能。

　　地方政府不仅要吃饭，还要发展，要创造一些政绩，就不得不另想办法扩大财源。许多地方加大基础设施投资力度，热衷于招商引资，盲目上“三高”项目，把土地当成了“第二财政”，增加财政收入。一方面肆意批租土地，千方百计“闯红灯”，以至于地方政府成了土地违法案件的主角，且屡禁不止。另一方面通过“土地换身份”等方式，将集体农用耕地转为国家建设用地，在直接损害农民利益的同时，不断侵蚀着耕地保护的红线。有些地方早已是在卖孙子辈的土地，想实现可持续发展难度很大。

　　虽然，我们通过不断加大转移支付的力度，以弥补地方财力不足的困难，但没有法律约束的财政转移支付制度，人为操作因素较大。转移支付和专项转移支付资金成了“稀缺资源”，各地对之垂涎三尺，以至于争先恐后“跑部钱进”，众多的腐败现象应运而生。

　　改革现行的分税制，不断增加地方财政收入已成大势所趋。胡锦涛总书记在十七大报告中就已提出：要深化预算制度改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。在新的分税方案调整中，笔者以为尤其是要充分尊重地方政府的意见和建议，本着“中央少拿一点，地方多留一点”的原则，合理划分中央与地方的财权与事权。