加强人大对行政执法监督的思考

　　行政执法是依法执政的重要组成部分，是执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以实现的重要保障，是实现行政管理、提高行政工作效率的前提。随着我国行政法制建设的不断加强，行政机关的执法水平有了一定提高。但与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，任重道远；与人民群众的期待比，还存在着较大的距离。人大作为国家法律授权的监督机关，如何发挥职能作用，是一个亟待调研、探索的重要课题。现就如何加强人大对行政执法的监督，提出一些不成熟的思考和建议。

　　一、主要问题

　　（一）行政执法问题

　　一是执法主体混乱。行政执法主体混乱，一些非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权，有的行政机关擅自将行政执法权交由其所属的事业单位行使，有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权，如劳动和社会保障局下属的劳动监察执法大队，税务局下属的税务稽查分局等。非行政机关未经合法委托行使行政执法权，如在治安管理、卫生监督和城市管理上随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等，形成严重的社会负面影响。如天门市的管理部门在城市管理执法中草菅人命事件。有的执法依据缺位，如工业园区和行政管理交叉领域的行政执法比较常见，该管的管不住，该办的办不好。有的使行政权力异化。如一些行政机关的二级机构或社会中介组织，代行行政处罚和行政许可权力，使行政执法蜕变成部门和少数人牟取利益工具。

　　二是职责交叉不清。由于部门管理职责交叉，一些行政执法管理部门对违法行为视而不见、该管的管不好，该办的办不好，表现行政不作为。还有一些单位因部门经济利益作祟，偏离执法重心，往往是重罚款，轻管理。出现一种有利可图的，都去抢着管，涉及公众利益而无利可图的，部门之间相互推诿，谁都不愿管的现象。

　　三是执法不严。行政执法是以维护公平正义为出发点和落脚点。有的执法人员有法不依，执法不严，在行政执法中因人而异，任意变通执行法规章，办“人情案”、“关系案”的现象时有发生；有的违法不究，以所谓“爱护干部”、“保护名人”、“法不责众”为托词，该追究的不追究，以免代处，以调代处，以罚代处，不了了之，让老百姓困惑不解。

　　四是执法人员素质差。行政执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，不仅要求执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质。有的执法人员没有经过严格的正规培训，文化层次低，不注重自身的学习，法律知识相当匮乏，执法中缺乏辨证思维的能力和调查取证、分析研究的能力，不严格遵守法律法规有关程序的规定，该告知的不告知，该回避的不回避，图省事而无视程序现象并不少见。

　　（二）人大监督问题

　　一是监督意识不强。一些人大常委会组成人员依法监督的责任意识淡薄，忌讳“监督”二字，讲到成绩“不尽长江滚滚来”，说到缺点“犹抱琵琶半遮面”，遇事刻意回避要害，避重就轻，当“老好人”，涉及到行政个案监督时，不重调查研究，往往采取“一般信访转办程序”一转完事，笃信“多一事不如少一事”，图清闲；有的不愿意启动人大监督程序，置监督职责而不顾，听之任之。

　　二是缺乏监督魄力。有的人大常委会组成人员在监督工作中，“瞻前顾后”，“前怕狼，后怕虎”，缩手缩脚，怕越权，怕越位。有的宁愿将较严厉的如质询、特定问题调查、撤销等监督刚性手段弃置不用，却一味地搞什么行风监督员等作秀。

　　三是监督主动性差。有的人大常委会组成人员不善于调查研究，老爷作风，喜欢和，对行政执法工作中出现的问题，不闻不问；有的不重视自身学习和提高，遇事没有明确意见，对行政执法监督缺乏紧迫感、责任感和主动性。

　　二、主要原因

　　（一）“官本位”思想作祟。当前，我国正由传统的伦理社会向现代法理社会的转型期，人治传统的历史惯性，深刻地影响着我国政治生活和社会生活，人治与依法的碰撞再所难免，旧观念和思想对依法行政的干扰和影响不可低估。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。行政公务员是人民的公仆，公民在法律面前一律平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。“官本位”思想恰恰相反，它强调权力，轻视公民权利对国家权力的制约，漠视公民、法人等权利主体的合法存在。有些行政执法人员受“官本位”思想的影响，把权力推崇极至，思想上缺乏接受监督的意识，以权压法、以言代法，严重影响了法律的公正实施。一些当事人在利益受到侵害时，因受文化水平局限，法律知识少，封建传统思想影响深，总认为“民斗不过官”，自认倒霉，不善于用法律武器维护自己的合法权益，在行政执法责任追究制度不健全的情况下，当事人如果不向人大反映，人大作为监督机关就无从知晓，自觉不自觉地放纵了对行政违法行为追究。

　　（二）监督意识不到位。按照人大集体行使监督职权原则，表明代表对行政执法监督的监督意识直接影响监督的力度和效果。近年来，人大代表结构有了明显改善，素质也有了较大提高，但就其整体水平而言，与人大监督所面临的任务和要求比仍显得不足，在一定程度上制约了人大监督的效果。现实中，地方人大专职委员多数是因年龄由党委和行政改任，一部分委员把人大当成“二线”位置，看自己退休前的“最后一站”，感到从事人大工作不像抓行政和经济工作实在，心理上有一种的失落感，对做好行政执法监督信心大打折扣。一些工作在各行业、各战线上的委员，有的因部门工作等方面的原因，认为这份监督是业余的，对做好监督工作信心不足，看不到前途。人大代表中，一些代表因自己曾提出的议案得不到应有的重视，或得不到满意答复，有些心灰意冷；有的代表监督热情不高，履职意识差。

　　（三）监督责任管理弱化。监督管理责任落实与否，直接关系到监督效果。“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。”一些执法部门有法不依、执法不严，违法不究的现象始终挥之不去，就是因为内部监督管理的责任制没有落实，一些行政执法部门内部监督管理制度，缺乏具体的褒奖与惩戒措施，没有约束无力，内部监督只是一种奢侈的摆设。一些地方人大对行政执法监督管理责任制没有具体措施，工作中该调查的没有调查、该质询的不质询、该撤销的不撤销，使得一些执法人员知法违法，累犯不改。

　　（四）监督缺乏严格标准。我国行政行政法律、法规重行政机关对社会政治、经济、文化等方面进行管理控制，轻保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容。公民在国家行政机关实施行政管理过程中，实际处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法思想的影响，人大依法对行政机关执法行为的监督，也难免陷入侧重于维护行政机关行政行为的误区。有的行政法规，由于部门的限理性和利益着重点不同，带有明显的部门思想痕迹，导致使用法律上的不协调，不一致，甚至抵触和矛盾，形成法律与法律之间的“打架”由此产生的法律后果让人困惑；而人大监督只能依法进行，难免监督失衡。长期以来我国行政立法重实体、轻程序，行政执法程序的立法滞后，人大监督难于实施。司法的公正性要求法律具体细致化，才能针对不同的社会情境作出不同的反应。有些法律虽然赋予了行政主体以一定的执行权，但由于没有程序规定，使得执行措施难于操作，造成少数执法人员持权自重，滥用职权。行政执法涉及范围广、数量大、任务重、执法依据的层次和种类多，执法程序具有一定弹性，无不与百姓的日常生活息息相关，所以倍受关注。

　　（五）监督机构不尽合理。人大常委会依法对行政执法进行监督，客观上需要一支专业性较强的法律监督工作机构，如审计和监督，但这些机构设置则属于政府序列，这种机构的设置，体现了权力的自我监督，使审计、监察的公开性、公正性、真实性及监督力度受直接影响，降低了这些部门工作的相对独立性，从而影响着人大行使监督职权。党政不分的权力结构，使人大对政府的监督处于两难境地。一些地方经常采取党政联合发布文件、决定本行政区域内的重大行政管理事项，这样替代了行政机关和权力机关的职权。政府机构设置的多重性，不利人大行使行政执法监权，如一些由省直接管理延伸到地方的部门，如税务、工商、技监部门，实行人、财、物一条边的管理，但却都是政府系列设置，人大对行政执法监督缺乏处置手段。

　　三、建议与对策

　　（一）注重代表素质，提高履职能力。人大代表在国家政治生活中具有极其重要的地位和作用，行使管理国家事务的权力。人大代表素质，直接影响着人大监督力度和监督效果。首先，人大代表必须具备思想素质好、文化素质高、语言表达和社会活动能力。思想素质好是对人大代最基本的要求，人大代表来自不同党派、不同行业、不同战线、不同民族，必须自觉地遵守国家的法律法规，热爱祖国，拥护社会主义，执行党的路线、方针、政策，具有较强事业心和责任感，大公无私，敢于讲真话。其次，人大代表要具备较强的专业素质。人大代表应是来自各行和业、各条战线，应是某个方面的行家里手，专业顶尖人才，只有这样的人大代表，才能独具慧眼，提出高质量议案和建议。所以，抓好选举是提高人大代表整体素质的重要基础。要通过对人大代表的素质要求的宣传，把那些具备基本素质和专业素质，热心参政议政的人选提名推荐出来，并在选举中顺利当选。人大代表培训是一项基础性工作。只有培训才能让代表具备一名国家权力机关组成人员的履职素质。开展活动是提高人大代表素质的必需条件。人代会闭会之后要组织代表开展视察、调研等活动，让代表在知政、参政、议政、督政中提高履职能力。健全和完善人大代表管理制度和履职考核机制，制定代表奬惩条例，使人大代表的履职情况有一套切实可行的措施，使人大代表敢于言民志、表民意、争民利，人民代表大会作为国家的基本政治制度，才能真正发挥应有的作用。

　　（二）增强监督意识，营造监督氛围。要深刻理性地认识到，人大的监督权力是人民赋予的，人大是人民利益的代言机构，必须真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。牢固树立民主意识，敢于监督、善于监督。要通过广泛地联系人民群众，听取群众的呼声，结合群众的力量，把监督工作做深做实。当前，我国已构成了一个由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、群众监督、新闻监督等宽领域的多元监督体系。在这个体系中各有所长，可以互为补充，整合这支监督力量，有助于推进依法行政进程。我们要坚持以人大监督为核心，强化内部监督，借助专项监督，发挥舆论监督作用，强化对行政执法监督。要建立严密的内部监督管理机制，防微杜渐。要严格收支两条线，杜绝给行政执法部门定罚款指标。要严把好行政执法人员培训关，实行严格的执法责任制和执法过错责任追究制。借助多种监督资源，紧扣群众关注点、社会热点和难点，加强行政执法监督，接受公众和社会评议。自觉做到委员监督与代表监督结合，代表监督与群众监督结合，营造一种和谐的行政执法监督氛围。

　　（三）加强调查研究，创新监督机制。重视和善于调查研究，是人大监督工作的基本方法。面对依法行政、依法监督的新要求，迫切需要我们更加主动地深入基层、深入群众开展调查研究，努力探索解决在行政执法监督中所出现的各种问题。要紧紧依靠群众进行调查研究,既要了解群众盼什么，也要了解群众怨什么；既要听群众的顺耳话，也要听群众的逆耳言；既要让群众反映情况，也要请群众提出意见，才能真正了解群众眼中的行政执法现状。要努力把握好行政执法监督工作的结合点，善于从人大监督议题与党委、政府工作寻找结合点，使人大工作与党委合拍，与政府合力，与群众合心，达到事半功倍的效果。人大监督工作特性，要求人大工作必须坚持制度化、规范化和程序化。《监督法》对人大常委会如何行使监督职权，作出了明确规定，为人大行使监督职权提供了有力的法律保障。但就地方人大监督工作实际而言，有的操作性还不强，如合理界定和调整行政执法权限，人大整改意见的交办程序、办事时限、违时责任追究需要明确等，还需努力探索，科学总结，使人大监督机制得到充分完善和补充，使人大的监督更加公开、公正、公平，彰显监督价值。

　　（四）把握监督重点、务求取得实效。依法行政涵盖内容丰富，要有的放矢，人大要以“授权”、“用权”和“审评”作为监督重点，力求监督取得实效。首先是确保行政权力是依法授予的，并得到充分行使。彻底解决行政权力的越位、缺位、错位和行政乱作为的现象。人大对政府及其职能部门越权审批、越权决策、越权执法，或出台的规章、办法要督促其依法办理；对政府及其职能部门不认真履行职责，该管的事不管、该办的事不办，要对相关责任人依法追究责任。其次是加强对政府行政权力运作过程的监督。对行政机关违背法律、法规、规章规定，作出影响公民、法人和其他组织合法权益，增加公民、法人和其他组织义务的决定，人大要予以依法撤销。进一步加强用权的透明性监督。在有关社会公益性事项的决策和涉及社会公众的收费项目，广泛征求群众的意见；对涉及城市建设用地、重要工程拆迁，涉及行政管理相对人切身利益的，要让相对人对有关政策充分知情等。要注重用权的效率性监督。要看行政机关实施行政管理，是否遵守法定时限，是否积极履行法定职责，是否存在行政不作为的问题；对不按法定时限，不认真履行职责、办事拖拉的行政机关及其责任人，要依法督促整改，不整改的，可按照法律有关规定对相关责任人按照行政不作为追究责任。要充分要利用听取和审议政府工作报告、专题工作报告，开展执法检查、工作评议和述职评议等形式，更好地发挥监督职能，促进政府及其职能部门严格依法行政。审议要遵循“少而精”的原则，选准重点课题开展审议监督，如财政预算执行情况、“三农”问题、环境资源保护问题，组织视察调查，作出审议决定，把跟踪督办审议意见作为提高审议质量的着力点和落脚点，确保审议意见的整改落实。要有重点地选择一批群众反映强烈、执法问题较多的法律法规，组织开展执法检查，对执法权力集中、与群众切身利害攸关的部门，要开展经常性地执法检查，严格执法责任制，促使依法行政。再次是工作评议要规范化。对政府工作尤其是部门工作和专项工作，人大可以定期组织进行评议，评议的方式要创新，评议的态度要客观，评议的结果要按照一事一议原则进行反馈。述职评议要制度化。对人大及其常委会任命的政府组成人员，在任期内至少进行一次述职评议，在常委会进行民主测评，测评满意度达不到三分之二的，以不称职论处。

　　作者系湖北省宜都市人大常委会副主任