城镇土地使用改革三十年 道路曲折仍需探索前进

　　《瞭望》文章：城镇土地使用制度改革已经走了近三十年的历程。当年,深圳敲响了从无偿划拨到有偿使用的“第一槌”，时任国家土地管理局局长的王先进曾到人民大会堂接受人大常委会委员的质询。

　　近日，在北京中日友好医院的病榻前，这位78岁的“老土地”，向《瞭望》新闻周刊讲述了城镇土地使用制度改革的曲折道路以及他的遗憾。

　　30年城市用地制度变迁

　　改革无穷期，仍须探索前进

　　文/王先进

　　中国的改革，应该说是先从农村土地使用制度改革开始的，从土地集体经营改为家庭承包责任制。当时，我在地方任地委书记、省委书记，参与组织领导了这场土地改革运动。1986年调任新成立的国家土地管理局局长，也是负责与土地制度有关的改革。看来我与土地制度改革是有缘分的。

　　我在国家土地管理局工作了八个年头，主要抓了三项大的改革。第一，根据中央决定，组织全国上下建立了全国城乡统一的土地管理体制。这项改革，争论异常激烈。从1986年国务院第100次常务会议，到1994年国务院召开的部门联席会议，一直争论了八年才基本解决。第二，建立了以划定基本农田保护区为主要内容的耕地保护制度。这项制度，国家土地管理局建局之初就开始酝酿准备，直到1989年国家土地管理局和农业部在湖北荆州地区召开全国第一次基本农田保护工作会议，才正式确定下来，1994年国务院通过了《基本农田保护条例》。第三，建立了以出让、转让为主要形式的城镇国有土地使用制度。这是一项影响深远的重大改革。

　　这三项改革，打下了现代土地管理制度的坚实基础。国家土地管理局存在了12年，但坚持这三项基本制度，已成为国土资源部的重要职能，并得到巩固与发展。

　　改革序幕拉开

　　改革开放初期，许多改革是“摸着石头过河”，城镇土地制度改革也是如此。我国城市土地使用制度，长期实行政府划拨，无偿使用、无限期使用、不允许转让流动。这显然不适应改革开放的需要，首先碰到的是引进外资办企业需要用土地，怎么办？当时意见比较统一：有偿使用，收费。1979年我国出台了《中外合资经营企业法》，规定对外资企业征收土地使用费。1980年国务院又制定了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，明确指出不论是新征用土地，还是利用原有企业的场地，中外合资企业用地都应计收场地使用费。这就改变了土地无偿使用的制度。这应该是城镇土地使用制度改革的开始。但由于只限于中外合资企业，范围很小，只能算是序幕。

　　国内企业怎么办，要不要实行改革？这期间，有些专家和有关部门对土地有偿使用正在进行研究。1982年深圳特区开始征收土地使用费，1984年抚顺市在经营企业中开征土地使用费试验。根据当时的研究和深圳、抚顺的实践，1986年12月，国家土地管理局向国务院写了报告，提出全国普遍开征土地使用费。理由是：第一，国家对城市基础设施建设投入了大量资金，提高了土地使用价值，因此土地应该有偿使用；第二，要节约用地，保护耕地，只有法律手段不行，还要用经济手段，用地要付出高额成本，让土地使用者建立自我约束机制；第三，马克思地租理论也认为：“消灭土地私有制并不要求取消地租”，收费有据。

　　但在当时，收土地使用费还是收土地使用税，理论界特别是部门之间争论非常激烈。有的说，目前企业经济困难，不能收费；有的说，国家财政困难，要收税；有的说，城镇基础设施建设资金严重不足，应该收费；有的说，马克思主义认为“消灭土地私有制并不要求取消地租”，应该名正言顺地收地租。在这种背景下，国家土地管理局的报告迟迟没有得到批复。1988年，国务院发布了《城镇土地使用税条例》，这等于给税费之争作了一个结论。在这种情况下，收土地使用费的试验难以继续，全面征收土地使用费更无法进行了。但不论收费还是收税，仍没有触动土地有偿使用制度的根本问题。

　　突破禁区，创建土地市场

　　深圳特区是全国各项改革的试验区。经过几年的改革试验，他们觉得要进一步改革开放，必须改革现有的土地收费制度，没有土地市场，就没有完整的商品经济体制。深圳市国土局的任务是研究进一步改革土地使用制度，建立土地市场，向特区提出报告。1986年12月，我正好到深圳调查研究，听了他们的汇报，很受启发。对他们提出的“没有土地市场就没有完整的商品经济体制”这句话很感兴趣，觉得土地使用制度改革有出路了。与此同时，上海也在根据国务院领导的意见进行了类似的研究。于是，国家土地管理局专门召开会议，部署调查各地对土地使用制度改革的研究试验情况，提出进一步推动改革的意见。

　　1987年2月，国务院领导同志谷牧召开外资领导小组会议，我作为领导小组成员参加了会议。谷牧在会上传达了国务院主要领导同志的意见，能不能转让一部分城市土地，吸收些外资，加快城市建设。因事前我对深圳的情况有些了解，也有进一步的思考，我立即表示赞同，并讲了三条意见：第一，转让的是土地使用权，不是所有权；第二，转让土地要有一定年期，不是无限期的，到时无偿收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则，搞土地转让就不会有问题。大家都表示赞同。会议决定，由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。

　　国家土地管理局很快召开了部分城市土地管理局长座谈会，研究部署土地使用制度改革试点工作要求与会城市做好准备。会后国家土地管理局进行了反复深入的调查研究，多次请各方面专家进行讨论，查看境内外有关资料并经常与试点城市沟通，历时9个月时间，于1987年11月向国务院提交了试点报告。报告提出了七条原则：一是土地所有者与使用者的基本权利法律关系；二是土地最高使用年限以50年为宜，到期无偿收回，使用者也可申请继续使用；三是土地取得方式为招标、拍卖、协议出让；四是确定地价的原则；五是土地转让收税，增值时收增值税；六是土地使用权必须登记方受保护；七是国有土地所有者代表为市、县政府，土地管理部门是土地所有者代表的办事机构（这些原则后来都纳入了法律条款）。报告还提出深圳、上海、天津、广州、福州、厦门等城市为试点地区。

　　国务院很快批转了国家土地管理局的报告，试点很快启动。1987年12月1日，深圳市按照国务院批转的报告精神，首次公开拍卖了一幅面积8588平方米地块50年的使用权，敲响了新中国历史上土地拍卖的“第一槌”，这是一次历史性的突破，具有里程碑式的重大意义。

　　深圳之行打开了我的思路，国务院又赋予了国家土地管理局试点的权力，并批准了试点的基本原则。从此，城镇土地使用制度改革进入了新的历史阶段。

　　化解法律、理论两大难题

　　这次改革试点与收取土地使用费不同，可以说有本质的区别。过去虽然使用土地收费，但土地不允许转让。而这次改革，规定使用年期，一次性交纳租金，并允许转让、抵押，总的称为：由无偿、无限期、无流动的制度，变为有偿、有限期、有流动的制度，就是按市场规律运作，建立土地市场。这是一项重大的制度性、根本性变革，必须解决法律、理论两大难题。

　　首先是法律问题。当时《宪法》规定不准出租土地，又不具备提出修改《宪法》的条件，因此决定先通过地方立法进行试点。深圳、上海起草法律时，借用香港的做法用了“批租”这个词。我觉得还是避开“租”字为好。怎么避开？国家土地管理局进行多次讨论，并请教专家学者，最后还是用“转让”。因为《宪法》里有“转让”的提法，只是规定“不得非法转让”。只要有立法权的省、市人大通过允许土地“转让”，就合法了。但又觉得国家土地所有者和用地者都用“转让”一个词不合适，想来想去想出“出让”这个词，就是把国家转让土地叫“出让”，用地者之间转让土地叫“转让”，这样权利界限就清楚了，主次就分明了。前苏联新经济政策时期也用过“出让”这个词。对“出让”、“转让”这个提法，大家都表示赞成。1988年12月，广东省、上海市人大很快通过了土地出让和转让的法规。

　　还有就是理论问题。马克思主义认为，实行土地公有制可收取地租。比如恩格斯当年曾经极其肯定、明确地讲：“消灭土地私有制并不要求取消地租，而是要求把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会，所以，由劳动人民实际占有一切劳动工具无论如何都不排除承租和出租的保存。”但同时认为，土地只有价格而没有价值。在实践中土地能不能进入市场？理论界看法不一。为此，我在深圳召开了一次理论讨论会，会上争论激烈，意见很不统一。最后，我说，关于土地是不是商品，有没有价值，暂且不去争论，我们把土地使用权从土地所有权分离出来，我们出让土地使用权，土地使用权进入市场，可不可以？大家表示认可。这也可以说是理论上的创新。事实上，城镇国有土地由行政划拨制改为有偿出让制，意味着正确认识和坚持了马克思主义地租理论，也是丰富和发展了马克思主义地租理论。后来，国家土地管理局又在深圳召开了一个大型理论研讨会。说是理论研讨会，实际是理论宣传会，主要目的是为了扩大宣传，取得理论界对土地制度改革的支持。1988年10月，又以我的名义向全国经济体制改革理论讨论会提供了一篇论文，题目是《论城市土地使用制度改革》，对改革中涉及到的主要问题进行了系统的论述。特别指出，实行土地出让制，出让的是土地使用权，不是土地所有权；实行出让转让制，国家可以收取地价、地租，土地所有权在经济上有了体现，强化了国家土地所有权；对土地使用者，比划拨土地增加了许多权利，可以转让、抵押……有利于搞活企业，发展经济；实行土地出让、转让是市场经济国家普遍的做法。实行这种制度，有利于吸收外资，有利于改革开放。这篇论文后来在《求是》杂志上发表。

　　法律和理论问题解决了，国有土地使用制度改革很快就开始了。

　　接受人大常委质询

　　征收土地使用费是改革的序幕，真正的改革是建立土地市场，而建立土地市场又是从深圳土地使用权拍卖“第一槌”开始的。这“第一槌”标志着中国现代土地管理制度和土地市场的诞生，国内外影响很大。尤其是港澳和新加坡反应特别强烈，认为这是中国大陆改革开放的最后一块禁区突破了。

　　但国内有两种声音。随着试验的扩大、深入，特别是两次大块土地的出让，反对的声音出现了。有部分人大、政协常委对土地使用制度改革想不通，特别是对出让给外资企业表示强烈不满，认为这是卖国行为，与过去外国在中国的租界没有什么两样。于是，一些常委行使法律权力，向国务院提出质疑，要求限期答复。卖国是一项很大的罪名，当时也确实有些紧张。1989年11月24日，国家土地管理局代国务院起草了一份对部分常委质询的书面答复。说明这次土地使用制度改革的原则和改革试点后的成效，从正面回答了委员们的质疑。文件发出后，全国人大还要求我去当面接受质询。我又到人民大会堂当面回答了部分人大、政协常委的质询。其中有的部长、著名专家提出的问题很尖锐、很激烈，我一一作了说明。我说，我们出让的是土地使用权，不是土地所有权，更不涉及主权问题，即使是出让的大宗土地，所有的行政、司法事务都属于我们管辖。最后他们表示基本理解、同意我的陈述。

　　《宪法》修改和法规出台

　　国务院批准的试点城市改革进展顺利，特别是深圳、上海、福州、厦门，取得很大成功。未列入试点的珠海特区，也进行了改革。1988年，全国人大修改了《宪法》《土地管理法》，取消了土地不准出租的条款，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年，国务院出台了《城镇国有土地出让和转让暂行条例》，国家土地管理局向国务院报告中提出的改革原则都被采纳了。这是城镇土地使用制度改革的专项条例，是把这项改革从试点推向全国的重要的法律保障。

　　虽然有了法律保障，但要在全国推开还是很难。由于我国长期实行土地无偿无限期的使用，造成人们不认为土地是巨大资产，基本没有土地资产和土地市场的观念，阻碍了土地使用制度改革的推广。为此，我们加紧培训土地管理队伍，提高认识，增强全系统推进土地使用制度改革的自觉性。更重要的是，我想到要办市长班，只要市长们想通了，改革就能很快推动起来。经请示中央组织部批准，我们多次举办全国土地使用制度改革市长班，把各地市长请来，请理论老师讲课，请试点城市介绍经验，并组织现场参观，市长们的观念认识很快有了转变，效果很好。国家体改委和各省、市体改部门的领导同志也参加了市长班，他们也是推动土地使用制度改革的生力军。

　　中央党校是培训党政高级领导干部的高等学府，他们的教学对干部队伍影响大。为了推动改革，我到党校作了三个多小时的报告，讲理论、讲法律、讲经验、讲实效。从会场的无声中，从听课人的眼神中，我感觉到他们是接受了。干部队伍的思想变化，转化为推广改革的强大力量。

　　土地出让最高年期的确定

　　这是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。英国可能是实行批租制最早的国家，那时全英土地全部归国王所有。开始时批租年期最高为999年，实际是永租制，后来逐步减少。香港原来属英国管辖，也是实行批租制，开始批租最高年期不超过九龙租地的年限。后来逐渐调整为75年，但也有短期的。参考他们的做法，并考虑我们没有批租经验，规定较短的年期为好。于是，国家土地管理局向国务院的报告中提出50年。后来中央讨论转让土地的问题时，时任中央主要领导问我为什么规定50年，长一些行不行。我当时回答：一是我们没有经验，开始规定较短期为好；二是一个人的工作年期，一般为50年，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期；三是我们过去规定房屋使用期一般为50年。四是如果认为时间短了，再增加几十年也是可以的。后来制定法律时，改为最高年限70年。

　　但是，对土地到期“无偿收回”，却是有争议的。请教香港专家的意见，他们说香港也是这样做的。这主要是保护土地所有权者的利益考虑的，对土地使用者也是公平的。因为政府批租土地时，如果地上有建筑物，没有拆除平整，地价相应要低些。如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，还要付出拆除费用，就是再批租，地价也必然要相对降低。这样是不公平的。所以，香港有的地块在批租合同中明确写上，政府收回土地时，地上建筑物要拆除，初步平整，恢复到批租时原来的状况。这种规定有利有弊，可根据实际执行中遇到的利弊，进行具体政策调整。但这项规定还是必要的。

　　出让大片土地的教训

　　改革开放初期，许多外商要求取得大片土地进行投资开发。对此，国家土地管理局并不积极，但地方政府很积极。当时全国主要有三大片土地进行了试验。一是海南省洋浦开发区，30平方公里土地已经签订了出让合同，并进行了实际的开发。对出让大片土地，国家土地管理局非常谨慎，直接听取了海南省政府的汇报。我讲了四条原则：第一，从领土角度讲，出让土地不能丧失国家主权；第二，从资源角度讲，土地不能浪费；第三，从资产角度讲，地租不能流失；第四，土地作为重要的生产要素，应充分发挥经济效益。并对有关国家主权问题、开发区的公共设施、避免土地资产流失、移民安置等问题，讲了许多具体意见。后来国家土地管理局又专门行文重申了这些观点。事实证明，这个发展商没有能力开发这样一大片土地，而是以“土地作价入股”的形式，高价炒卖出去了，而且有许多是炒卖给国内企业。

　　二是天津市新开发区，出让5.36平方公里土地。为了慎重起见，国土局直接参与了土地出让合同的起草，经过多次修改，最后与外商签订合同，收取土地出让押金80万美元。这份土地出让合同，后来由于外商筹集不到开发资金而终止了。

　　三是福建出让20平方公里土地。地价压得很低，只有征地补偿费的一半，而且是先得到土地再分期开发。这是个大企业集团，我在北京饭店会见了该集团的副总裁，指出：我们出让的国有土地大部分是政府征用的农民经营上千年的耕地，地上的房屋要拆迁，农民要安置，政府付出的成本是很高的。你们出的地价，我们难以接受。后来，我随国务院主要领导视察该项目时，重申了上述意见。这个项目由于其他原因，未能谈成。

　　这三宗大片出让的土地，各自情况不同，一个是炒卖地皮；一个是无力开发；一个是压低地价，分期开发，坐收土地增值之利。总之，都不成功，因为许多开发商并没有这么大的能力。事实表明，国家出让土地还是经过开发、分割为小块土地出让最为有利，应汲取教训。

　　鼓励国企转让闲置土地

　　城镇国有土地出让只能在新增建设用地中实行，过去已经划拨的土地难以执行。当时国有企业有许多闲置土地（包括有建筑物的土地）不能转让，政府也难以收回。为了把这部分闲置土地很好地利用起来，国家土地管理局决定实行优惠政策，鼓励他们转让出来。规定国有企业转让闲置土地的所有收入，地方政府与企业“五五”分成，50%交政府，作为补交出让金，取得转让的合法权；另外50%归企业，作为企业多年来对土地投资的补偿，也是国家对企业转让闲置土地的鼓励。这样地方政府和企业积极性调动起来了，闲置的土地搞活了。这等于把这部分土地纳入了出让的轨道，土地出让、转让制度的范围扩大了。深圳市则仍坚持所有划拨的土地仍实行收费制，收费比国家规定的收税多。为了解决国家与地方的矛盾，他们在收取的土地费中，拿出一部分向国家交税，称为“费中交税”，这也是一个变通的办法，补充了土地使用税中的不足。如果开始就对划拨土地实行收费的办法，低收费起步，逐步提高接近地价、地租的水平，到时转为出让、转让轨道是很容易的，也可能成为土地出让的一种形式——年租制。

　　征地制度改革

　　在研究城镇土地使用制度改革时，没有想到要改革土地征用制度。现有的征地制度，是社会主义计划经济体制下的产物。征地费用，包括征地费（即农地价格）、劳力安置费、地上附着物（包括青苗费）补助费三部分组成。我的理解，这是对失地、少地农民补助性的政策，后来，随着经济的发展，社会消费水平的提高，国家不断调高征地费用，这在计划体制下是无可厚非的。随着城镇国有土地出让制的实施，出让地价的提高，有许多人，特别是专家学者提出意见，认为在市场经济体制下，现行征地制度对农民是不公平的，是对农民权利的剥夺，必须改革。

　　改革现有的征地制度是非常难的事，要各方意见基本一致，还要修改法律。为此，我与许多专家进行过探讨，并于1993年10月，在我主持召开的乡镇企业用地制度改革研讨会上，又广泛地征求了意见。归纳起来，主要有：一是坚持和完善现有征地制度。根据社会经济发展情况和农民生活水平的提高，不断地调高征地费标准，特别要增加劳动力就业安置费，其中应包括失去土地承包权的劳动力所抚养人口的生活补助费，使失去土地承包权的农民真正达到或略高于征地前的生活水平。二是改征用制为征购制，按建设用地市场价格购买农民的土地。理由是，在市场经济体制下，农民集体土地所有权与国家土地所有权是平等的；集体土地所有权应该包括地上发展权（即地上建筑等权利），农地改为建设用地的增值应归农民集体所有。但可按照马克思主义地租理论，把增值中属于社会投资（包括国家投资）引起的增值部分，用国家征收增值税的形式回归社会。三是政府行政、军事用地和社会公共公益事业用地，实行征用制度，其它经营性用地实行征购制。

　　关于国家征地范围，有的主张，城市用地还是征为国家所有，有利于合理利用建设用地。有的则主张，国家行政、军事用地和社会公共公益事业用地，国家可以征用，其他经营性用地，由农民集体土地所有者与用地企业依法进行协商，依法出让、出租或土地入股。

　　坚持还是改变现行征地制度，各有理由和利弊，两种意见严重分歧。我考虑，不论采取那种征地制度，第一，要有利于保护全民利益，保护好耕地，保住中国人民的“铁饭碗”；第二，要有利于保护农民利益，特别是失地农民的利益，使他们有就业和生活的保障。在征地问题上，不能再亏待农民了。

　　土地收益分配

　　国家土地出让收益分配问题，也是改革初没有考虑到的问题。后来，随着土地出让范围的扩大，土地收益的提高，国家财政部门考虑到了这个问题。

　　1989年，财政部代国务院起草的〔1989〕38号文件规定，国家土地使用权出让收入（毛收入），中央财政与地方财政实行四六比例分成。以后由于执行困难，财政部又作了变通处理，即在扣除20%的开发费后再实行四六分成。按照变通的办法，地方仍要将32%的土地收入上缴中央财政。地方上对此仍有意见，实际执行情况仍然不好。财政部后来又决定将根据不同地区不同情况，在1990年和1991年两年内，向地方返还大部分出让收入，但地方上仍有意见，反映强烈。

　　对此问题，我作过调查研究，并向国务院主管财政的领导同志写过书面报告，后来还当面作过汇报，提出了我的建议。我认为，国务院作为国有土地所有者总代表，各地的国家土地收益交一部分到中央财政是理所当然的。中央财政收多少，可根据各地区不同情况确定，但比例不宜太高。可采取两种方法：一是土地净收益按比例分成。这个办法看似合理，但地方容易隐瞒，不易合理收取。二是按每个城市实际建设用地面积，并根据每个城市经济发展的不同情况，确定每平方公里上交财政多少费或税，并定期进行调整。这个想法，我征求了地方领导同志的意见。他们说，按理来讲应该上交，但目前地方财政困难，最好缓交。这件事情我一直没有得到国务院领导同志的答复。后来听说财税体制改革时，把土地收益和土地使用税收入都归地方了。但我认为，这是一个仍需继续研究的问题。

　　土地收益分配问题，涉及范围很广，上面所说的，只是政府土地收益中地方财政与中央财政的分配问题。在市场经济体制下，土地进入市场（有的说应从征地算起）以后，交易双方及相关方都有土地收益分配问题。土地收益分配基本原则，是由国家的土地制度、法律、政策确定，并通过制度、法律、政策的正确实施而实现的。土地市场创建以来，在土地收益分配中，出现许多不合理、不公平的现象。许多暴利企业、暴发户、贪污要犯，往往与土地有关。国有土地和集体土地资产大量流失。这些不合理、不公平的现象，与现行的土地制度、法律、政策不完善有关，更重要的是现行的土地制度、法律、政策得不到落实造成的。对此，群众时有批评，甚至对政府产生抱怨。制度、法律、政策完善是相对的，关键是要针对变化了的情况进行不断调整；制度、法律、政策得不到落实是人为的，必须不断地强化执法监督，渎职有罪。土地收益分配是否合理，是检验土地制度、法律、政策是否正确，检验政府调控市场能力的试金石。

　　此外，有关土地收租、收税、收费问题，改革初期比较混乱。这里有新出台的规定与原有规定的矛盾，也有不同观念之间的争论，还有不同部门受职权影响产生的歧见，而且三者相互影响，上层又没有一个协调部门，意见很难统一。但这是城镇土地使用制度改革中需要解决的问题。

　　我想起了中国社会科学院，他们科研力量雄厚，又比较超脱，容易得出科学的结论。最后确定请社科院刘维新研究员组织专题研究。经过较长时间的研究，完成了课题报告，结论六个字：“正租、明税、清费。”就是说，属于地租的部分，名正言顺地收租，不能混在税和费里；属于税的部分，要按税法原则，参考境外经验，明确税种，由国家收税；不能把属于地租的部分列为税种收税；对现有的土地收费，进行彻底清理，与土地有关的正当的收费保留，与土地无关的搭车收费，一律与土地脱钩，或取消。这是一份很有价值的课题研究报告。可惜，国家土地管理局没有这个能力，推进这项工作。希望专家学者继续研究进而推动解决这个问题。

　　圈地、炒地风潮

　　1992年初邓小平同志南方谈话以后，全国改革开放步伐和经济发展速度明显地加快了。这期间，出现了一股乱批乱占土地、“圈地”、炒地的风潮。主要表现在：一是各地大办经济开发区，圈占大片土地。据三个省的调查，到1992年6月，三省共确定开发区面积1000多平方公里，其中大部分是耕地；二是违法批地，压价批地，大片出让土地。有一个市自己决定批出一块10平方公里的土地。另有一个市，把市建设规划区的土地都批光了。三是有的下放土地审批权，甚至乡镇政府都可以批地；四是房地产商趁机囤积、炒卖土地，从中牟取暴利。上述种种行为，严重违背了国家法律，危及经济健康发展，危及正常的土地市场秩序。各地土地管理部门纷纷来电告急。国家土地管理局经过调查研究，立即向国务院写了报告，汇报了当前土地管理存在的混乱情况，并提出几点建议：一、要求各级政府立即采取措施制止乱批乱占土地的违法行为；二、土地审批权是法律规定的，地方政府无权改变；三、办开发区要经国务院、省级政府的批准，省级以下政府无权审批；四、土地出让价格要依法确定，不准故意压价，更不准无偿批地；五、各地将清理土地市场的情况向国务院汇报；六、要求国务院批转国家土地管理局的报告，或以国务院名义下发通知，要求各地政府立即采取措施。国务院没有立即答复。我又以国家土地管理局的名义电告各省、市土地局，向当地政府报告，立即采取措施，制止各地的违法行为。后来，经国务院办公厅协调，决定由国家计委、建设部、国家土地管理局联合召开全国房地产经验交流会，会上由国务院副总理讲话。会议于1992年8月召开，邹家华副总理出席并讲了话，对城镇土地使用制度改革的重要性和各地的经验给予了充分肯定，并针对当前存在的问题提出了整顿土地市场的具体意见。

　　随着党中央、国务院各项调控政策的陆续出台，经济建设过热逐渐降温。各级政府根据邹家华副总理的要求，严肃查处了土地违法行为，撤销了非法设立的开发区，“圈地”、“炒地”风潮逐渐消退，土地市场逐步回到法律轨道。

　　出让制度的两点缺憾

　　土地使用制度改革经过20多年的推动，成绩是很大的。但也有不足，就是当时设计的出让方式比较单一，只有较长期的出让，如果再来一个短期出让即年租制，年年交租的办法，就能让土地出让制度更灵活。后来，发现这是个问题，开始注意研究。1995年，我在一篇《进一步完善城镇土地租赁制》的文章中谈了自己的意见，此文刊登在人民日报编印的《内部参考》中。1999年，在全国年地租制理论研讨会上，我作了题为《关于年地租制的几个问题》的发言，对年租制的性质、原则及应注意的问题等共10个问题，作了具体的阐述。这篇发言稿后来在《中国市场经济论坛》上发表。但已经太晚了。有些事情说说可以，但要出台政策和法律，谈何容易！

　　1990年，国务院出台的《城镇国有土地出让和转让暂行条例》规定，出让土地有招标、拍卖、协议三种方式。这三种方式的地价都是以市场价格为定价依据的，只是地价的形成机制不同。拍卖是多方举价，价高者得；招标是两个以上法人投标，由评标委员会确定；协议是出让方与受让方协商定价。但对协议出让的定价，许多人理解为可以随意商定价格。更有的地方，为了争取投资，故意压低地价，使协议出让土地的价格脱离市场价格规律，脱离法律轨道。为了纠正这种偏差，有的地方采取协议出让地价事后公布制度，接受公众监督，情况略有好转。如果《城镇国有土地出让和转让暂行条例》出台的同时，制定一个国有土地出让价格管理办法，有法律的约束，可能会好一些。但这只能是一种苛求，当时能不能写出来也很难说。

　　关于“以地生财”

　　“以地生财”是当时为了宣传推进土地使用制度改革提出来的。它源于英国经济学家威廉配第关于“劳动是财富之父，土地是财富之母”这句话，结合中国实际，我们把它通俗化了。“以地生财”对推动当时的改革起了很大的作用。

　　改革初期，许多人不懂得土地是财富，土地可以生财的道理。学了“土地是财富之母”、“以地生财”之后，唤醒了人们的土地财富意识，积极参与土地使用制度改革。当深圳特区发愁没有钱开发建设的时候，香港商人指着脚下的土地说：“这土地都是黄金，你们是捧着金饭碗讨饭吃。”于是深圳特区决心实行土地制度改革。珠海特区创建初期，房地产商手里握有大片土地，财大气粗，珠海特区政府两手空空。特区根据“以地生财”的道理，决定把土地掌握在政府手里，实行“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”，于是财富滚滚而来。福州市改革初期，旧城区破破烂烂，他们重新规划进行彻底改造，地价上去了，商铺价格也高了，政府不用出多少钱，就把旧城改造了。我称他们是“用马克思地租理论改造旧城的典范”。杭州、长春等市学了他们的经验，也取得了很好的效果。浙江龙港镇也是根据“以地生财”的道理，政府用很少的钱，建起一座新的城镇，现在已经变成20万人的城市。湖南省大瑶镇进行土地使用制度改革试点，也是按这个路子走的。

　　我总结福州、珠海和龙港、大瑶等地经验，把“以地生财”延伸为“以地生财、以财建镇、以镇兴业、以业富民”。在市长班上这样讲了以后，学员们懂得了“土地是财富之母”、“以地生财”的道理，高兴地说：我找到生钱的“妈”啦，“土地是财富之母”啊！可见正确的理论和口号的作用是很大的。

　　后来有些人批评“以地生财”的提法是错误的，恐怕有点偏差。“以地生财”本身没有错误，问题是有些地方把“以地生财”变成了“征地敛财”，这就错了。

　　两项试验被迫停止

　　国家土地管理局在大力推动国有土地使用制度改革的同时，还抓了两项改革试验。

　　一是江苏省南通市的乡镇集体土地建设用地收费试验。收费比较低，主要用于乡镇公共公益事业建设，进行比较顺利，取得初步成效。全国已有20多个市县试行。

　　二是山东若干个县进行的农民宅基地收费试验。有的按宅基地实际占用面积收费，有的只对超占面积收费，有的是合法面积低收费，超占面积多收费。所有收费，全部用于村里修桥补路等公共公益事业建设。这项试验取得明显效果，很快刹住了有权有势的人多占宅基地的歪风，村里搞公益建设也有了经济来源，受到农民欢迎。但有权有势超占宅基地的则很不高兴，有的到全国人大、山东省人大告状。全国人大、山东省人大分别派人调查，觉得这项制度不错，有效果，可以继续试验。1990年，国务院及时批转了国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的通知，肯定了山东省农村宅基地收费试验的经验，有力地推动了试验工作的开展。到1991年3月统计，全国已有27个省、区、市，600多个县，近7万个行政村试行了宅基地有偿使用。

　　1992年，在全国清理乱收费的工作中，有的部门以减轻农民负担为由，认为农民宅基地有偿使用是“乱收费”，要求停止试验。于是农民宅基地收费试验，连乡镇集体土地建设用地收费试验，都被迫停止了。这已成为历史，但我仍觉得很遗憾。

　　改革仍须探索创新

　　当前改革任务仍然很重。国有土地使用制度要进一步完善，国有土地市场要进一步规范，要形成完整的土地使用制度和土地市场管理体系。集体建设用地市场正在迅速兴起，有些地方已成泛滥之势，亟须研究立法，用法律加以规范。这项任务比国有土地使用制度改革还要复杂，还要艰难，需要付出极大努力。□