浅议我国行政审判体制改革

　　一、我国行政审判体制的现状及存在问题

　　审判是审判机关代表国家就当事人的行为是否违法进行认定、裁决、惩罚的诉讼过程，它是一个法的实施过程，更是法的实现过程。我国宪法赋予人民法院独立的审判权，因此，在我国包括行政审判体制在内的司法审判体制以权力的独立行使作为基本的原则和保障。然而，这种独立性在长期司法实践中只体现为一种应然状态，实际并未得到实现，这就成为制约审判权公正有效实施的主要因素之一，同时也成为行政审判体制改革要解决的主要问题。

　　由于司法审判的权力不能独立行使,法官的依法独立审判变成了法官依地方政府领导的话来审判，领导要怎么判就怎么判，司法权力很大程度上被上级领导剥夺了。不仅如此，这种审判方式的现状还导致司法审判的“主客场制”，在本地打官司容易赢，到外地打官司必输。“主客场制”使全国统一的法律变成地方法律，法律的公信力丧失，其结果必然导致公民对法律失去认同，失去信心。

　　二、制约行政审判权独立行使的原因

　　第一，外部体制因素：权力地方化。

　　权力地方化有人称之为“司法割据”，也就是司法地方保护主义。在我国，除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方解决其人财物。这种体制使得法院依附于地方，法院本身的部门利益和地方团体利益结成了相互依附的“锅与碗”的关系。在这种情况下，地方保护主义，实质上也是自我保护主义。

　　当然，经济条件的不成熟，经济体制的不完善也是审判权力的又一原因。我国目前商品经济不发达，市场经济体制刚开始建立，在这样的条件下，出现审判权力地方化，不能实现审判独立就不奇怪了。经济的发展程度一定程度上决定了公民的权利意识，决定公民和组织是否寻求司法途径以及反对政府和其他公共权力的任意侵犯。

　　司法权力地方化还导致司法审判的“主客场制”，在本地打官司容易赢，到外地打官司必输。在这其中，行政审判表现尤为明显，已日渐成为法院维护本级地方政府的有利的武器。当前我国的信访制度日益完善，但这也从一个侧面说明广大人民对行政诉讼的排斥以及对行政审判的信心不足，这对于审判独立不可不说是一个挑战。

　　第二，内部体制因素：管理行政化。

　　我国历经了长期的计划经济体制，从而形成了全方位的行政管理体制，不仅在政府机关内部，而且在司法领域也得以保留。这种行政化的管理并不适应行政审判工作的开展。

　　这首先体现在法官的任用上。审判权的独立行使需要具有现代法治观念和较高法律专业水平的法官来担当，行政审判工作对于法官的要求不仅如此，行政审判有其特殊性：行政争议所蕴含的问题有时具有专业性和技术性，且往往涉及行政裁量权的行使，其性质并非纯粹的法律争议；而行政审判就其运行机制而言是司法权对行政权的制约，这种制约不可避免的在一定程度上要影响行政的效率，并可能影响行政权运行的自主性。

　　实践中，这两方面往往交织在一起。如果法院不具备对行政争议专业性问题的审查能力，审查不仅是不必要的，而且会阻碍行政的效率与自主运行；即使法院具备对行政争议的审查能力，也往往需要注意所审查问题的性质和与审查的强度，否则，同样会对行政的运行有不利影响。行政审判的这种特殊性更要求审判人员具有全面的素质和有关于审判的广博的知识。但目前行政审判队伍的门槛不高，加上法官职位多出于行政安排，造成现有的法官队伍来源复杂，教育程度参差不齐，整体素质不高。这种局面直接会导致法官在审判实务中对于稍有难度的案件，或是求教他人，或是请示汇报，甚至主观误断。这样一来，何谈审判独立呢，即使有独立行使的可能性，我们的法官有能力独立行使吗？

　　其次体现在法院上下级关系的行政化上。我国宪法第172条规定：最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。这里用的不是领导，而是监督，而且这种监督只能通过诉讼程序来实现，并不表明他们之间存在着行政意义上的上下级关系。而现行法院内的一些做法是不符合审判独立要求的。如：下级法院携卷向上级法院请示裁判结果或以请示法律问题为由和上级法院商量裁判结论，以及上级法院以答复、通知、批示等形式左右下级法院具体案件具体问题的处理。这些做法实际上违反了各级法院独立行使审判权的原则。

　　再次，法官的等级制度和审批制度在一定程度上也会成为独立审判的干扰因素。法官是一种反等级职业，法官除了法律就没有别的上司，法官最重要的品格是独立。我国现行的法官等级制度过于强化级别意识，会导致法官因个人利益的得失考虑更多的人为因素或上级意志而违背审判的独立。还有院长审批制度，案件的主审法官是案件具体情况的掌握者，应该直接左右案件的审判结果。然而在法院内部一些案件在判决做出前还要经审判委员会讨论或是院长审批，所以有时会造成案件的审理与决策相分离，这样做出的判决结果是否能够客观公正势必会让人产生怀疑，况且这也是对主审法官独立审判权的一种亵渎。

　　三、对于审判体制改革的若干意见

　　第一，我国应建立有利于行政审判独立的外部环境。为了减少地方政府对行政审判的干预，应提高行政审判的级别，裁撤现有基层法院行政审判庭，扩大中级人民法院的管辖范围，由中级法院承担行政案件的一审工作。从司法实践来看，行政案件的数量并不是很大，所以并不会给中级人民法院带来很大的负担。当然在实践过程中可以适当借鉴美国的巡回法院制度，在中级法院的管辖区域内设立若干派出机构，审理原基层行政审判庭司法辖区的行政案件，这样作为一种过度，以减小改革的阻力。另外一方面就是关于法院的经费管理问题，法院的经费应当独立于地方财政支出，纳入中央财政的范围。但是为了改革不过多增加中央财政的负担，可以适当增加各地方上缴的税收，形成中央财政针对司法部门经费的专项资金，列入统一的中央财政预算，而后由中央逐级专项下达各级法院。这样做可以使法院很大程度上脱离地方政府的干预，更大程度上保证行政审判的独立和公正。

　　第二，应建设有利于行政审判独立的内部环境，法院的管理体制应适应现代司法进程的发展。

　　1.在法官的人事任免上应当改变仅凭本级地方政府任命后由人大批准的方式，这种做法是对司法审判严肃性和专业性的亵渎。笔者认为应当通过考试的途径来决定法官的任免。现行的全国统一的司法考试可以作为进入法院的敲门砖，但由于行政审判自身存在的特殊性，要求其法官的素质是全面的，仅具有基本的法律常识是不足以主持行政审理工作的。以通过统一的司法考试为前提和基础，相关人员还必须参加一段时期的行政知识培训，培训之后要通过相应的考核，考核合格方可以进入法院从事行政审判工作。关于行政审判人员的具体人事任免问题笔者认为应当由国家司法部负责，这既可以作为司法考试的后续工作，又可以避免地方政府对司法独立的干扰。在这个问题上也有学者提出由最高人民法院垂直领导，但这样仍不能从根本上清除干扰司法独立的因素，所以笔者将这一权力设置为由国家司法部统一行使。

　　2.在具体案件的审判过程中，上级法院要充分尊重下级法院的自主审判权力，不得干涉下级法院的具体审理工作。下级法院也要充分利用自己的独立审判的权力，发挥自己的能动性，以事实为依据，以法律为准绳，按照法律的相关原则和精神进行审判，不要动辄就向上级法院请示商议。

　　3.我国应当建立法官的职业保障机制，借鉴国外的成熟经验，法官应当是终身任职，不得随意的调动或者惩处，法官的权威地位应当在社会中确立起来，这样也能使人们形象的体会到国家司法的权威，强化法的威慑作用。再者，法官的生活是应当具有绝对保障的。笔者认为高薪养廉是有其合理性的，法官的职业性质虽然特殊，但也是普通的人，同样会有物质生活方面的需求，只有满足这些必要的需求，才能要求其中立、公正。当然，权力和义务永远是并存的，法官在行使审判权力的同时必须要对自己的行为负责，接受必要的监督，即建立法官负责制，这是必要的约束机制，保证案件的审理公平、公正、合理、合法。

　　(作者单位：天津市第一中级人民法院行政审判庭)