如何执行金融反垄断

　　如何执行金融反垄断

　　杨小平 李 震

　　2007年8月30日，13年悬而未决的《中华人民共和国反垄断法》终尘埃落定，而该法于2008年8月1日起施行却为社会各界留下诸多疑团。

　　眼下，根据《反垄断法》对执法机构设置的要求，中国已基本明确国家工商总局、国家发改委和商务部作为三大反垄断执法机构，分别审查滥用市场支配地位、价格垄断和经营者集中。

此类反垄断多头执法机构设置，主要是以不触动最为敏感的行政执法权为前提，让几大机构在国务院反垄断委员会协调下开展工作。

　　就竞争性规制覆盖面而言，这样分工是一条避免现存行政权冲突的替代性选择，但如此设置，未能考虑垄断可能出现的竞合以及行政垄断和经济垄断的交错，根据几大部门的现有特点，这种分工也没有充分考虑到金融业作为特殊行业的技术性和专业性。从发达市场经济国家对金融业的反垄断规制历史来看，金融反垄断的执法设置尤其应得到关注。

　　金融垄断势力之强

　　姑且不论欧美地区的反垄断规范（或竞争政策）适用于金融领域是在该类规范出台几十年后才得以实现，现仅就2007年底全国范围内跨行通存通兑业务正式运营不到3个月就几乎瘫痪来看，中国金融反垄断执法机构有作为特例对待的价值。

　　跨行通存通兑是一项旨在方便金融消费者、提高金融运行效率、整合金融资源、减缓银行排队压力的重大行业政策。当时，金融当局以尊重市场经济运行为出发点，做出明确表示，费率的确定是商业行为，由各行自行确定。

　　然而，事与愿违，跨行通存通兑不但没能顺利运营，而且还引发了司法争议，尽管各界对其漠然收场的原因各执一词，但费率是争端的核心；占市场主导地位的工、农、中、建等四大国有商业银行推出的费率 “不约而同”地按每笔金额的1%收取，在高费率恫吓下，本应门庭若市的跨行通存通兑业务却遭惨淡厄运。

　　多年来，国内外一直提倡金融竞争，突出实现金融消费者福利，从制度根源而言，中国缺乏以金融反垄断规范为基础的金融竞争性监管制度，更缺乏高效执行金融反垄断规范的机构，来监督金融市场、威慑强大的金融垄断力量。

　　假设，搭建通存通兑业务平台的主管当局在推出该项业务的同时，金融反垄断执法权已然存在，那么金融垄断力量必有所顾及，高费率就难以如此“轻而易举”地形成，民生金融的初衷的落实就会相对顺利得多。

　　次贷危机与金融反垄断

　　进入2008年，由于次贷危机而引发的国际金融动荡，使金融反垄断执法机构设置的意义比以往任何时期都显得格外重要。 次贷危机使现代金融制度面临重大变革压力，在整合金融监管力量的同时，将突出金融监管当局实施竞争性监管。

　　2008年3月31日，美国财长亨瑞·保尔森充分吸取次贷危机经验教训，发布了《现代化金融监管结构蓝图》，强调金融竞争性监管的迫切性，明确金融监管部门履行反垄断执法职责的重要价值；2008年7月14日，美联储主席本·伯南克在评论新修改的《真实信贷规则之家庭住房按揭条款》时指出，增强按揭市场竞争在现代金融监管体系中的重要性；2008年7月17日，美联储消费者和社区事务司司长桑德拉·布思庭在美国众议院金融服务委员会监管与调查分会上作证时，也表明了规制信贷歧视并加强公平信贷执法的必要性。

　　任何制度的变迁往往背负着血泪史的深刻教训，而未来金融竞争性监管时代的来临，正是以次贷风暴为导火索。就次贷运作本身来看，其与金融垄断息息相关，特别突出的是传统垄断规制对象的“掠夺定价”，在金融市场的变体（即“掠夺信贷”）的肆意横行。

　　当然，次贷在美国整个抵押贷款市场中占比较小，是资产证券化数倍放大了金融风险，才致事态难以控制。而资产证券化过程中，具备极强垄断性质的信用评级机构，又为次贷危机瘟疫般蔓延推波助澜。

　　几乎在同一时期，由于次贷危机拖累美国经济陷入衰退迹象明显，美元币值相对全球主要货币持续走低，全球油价不断高企，屡创新高，进而迫使美国商品期货贸易委员会联合美联储、财政部、农业部、能源部、证券交易委员会等机构，查实高油价背后的元凶。

　　商品期货贸易委员会6月23日公布调查结果认为，同2000年相比，在纽约商品交易所西德克萨斯中质原油的所有交易中，投机交易约占70％，已成为市场主体。随后，作为反垄断执法机构的联邦贸易委员会也加入联合调查组，并着手查处原油期货交易市场的价格操纵行为。

　　7月11日，纽约商品交易所8月份交货的轻质原油期货，盘中价格创下每桶147．27美元新高，之后，由于市场敬畏期货联合调查组成员强大的执法力量，以及担心美国经济增长的不确定性，7月16日油价开始大跌，7月24日跌幅达15%，至每桶124.44美元，同日，商品期货贸易委员会指控荷兰Optiver控股公司及其高管涉嫌操纵油价，并向纽约南区地区法院起诉。

　　执行金融反垄断的条件

　　国内方面，反垄断法执法机构已然确立，如何应对专业性更强、信息透明度更低、变化速度更快的金融竞争，将成为很长一段时期不得不正视的难题。如果由金融当局承担执法，将可能是一条落实反金融垄断较为有效的路径。

　　以2008年外资金融信息产业准入一案为例，欧共体和美国3月3日分别发表声明，表示已正式就外资金融信息提供商在华准入受阻，向世界贸易组织提请磋商。他们认为，中方现行措施有违中国入世承诺，以及GATS和TRIPS协议，违背了国民待遇和市场准入原则，中国的规则，为金融信息提供商的贸易业务设置了严格障碍。

　　一直主导办理此案的商务部表示，将按照程序处理涉外资讯争端。客观而言，从世界金融运行轨迹和中国金融产业发展现状看，欧共体和美国的诉求及理由确实有一定的合理性，金融信息的透明有助于金融市场稳健发展，国民待遇和市场准入也的确是中国加入世贸组织时的一揽子承诺。

　　可预见的是，商务部将较多地从世贸规则出发加以回应，但由于专业所限，能驳斥欧美诉求的充分理由很有限，如欲打破僵局，有效驳斥对方，唯有借助金融当局的专业力量和金融信息基础，运用金融反垄断制度加以回击。

　　从金融竞争性规制角度出发，若要求中国不顾金融业先天的风险性，不充分考虑世贸组织成员国均认可金融业适用于作为特例的“审慎除外”原则，一味盲从GATS义务，非理性地完全开放金融信息服务市场，将可能为中国经济平稳发展埋下巨大隐患，特别是在现有国际金融市场格局和全球金融市场不确定性加剧下，甚至将会阻碍中国经济发展的坚实步伐。

　　首先，从全球金融信息服务产品竞争市场解析可看出，世界金融信息服务市场呈现高度集中趋势，汤姆森公司收购路透集团一案最终推动了国际金融信息服务产业寡头垄断格局，世界市场现为彭博与汤姆森路透两强争霸态势。

　　2007年末至2008年初，欧共体和美国分别展开平行调查后大体一致地认为，汤姆森和路透分别出售的基础数据、盈利预期数据和后市研究报告等金融信息服务产品，在这一市场，由于进入耗时、成本高而非常困难，两大机构的竞争则有利于机构金融数据使用者，二者合并后将大幅增加市场集中度，会实质地减弱以上三类金融信息产品的市场有效竞争，增大提高金融信息服务产品价格的可能性，市场中其他竞争者的回应，也不足以消除合并对竞争产生的负面影响。

　　第二，金融信息服务是破解专业化极强的金融业“信息不对称”难题的重要突破口，可有效增强信息透明度，增进金融当局、金融机构、客户等相关利益主体之间的相互了解，降低道德风险的发生几率。

　　但另一方面，金融信息服务产业也可能成为金融风险隐患堆积的帮凶，特别是金融信息产业结构过度集中时，一旦当局放任金融信息服务机构滥用其优势地位，将可能破坏经济的整体良性运行。

　　次贷危机爆发前，彭博、汤姆森和路透曾一度对次贷所涉机构的经营状况高奏凯歌，2007年3月12日，美国第二大次级抵押贷款机构新世纪金融公司宣布破产保护，次贷飓风正式登陆，三大金融信息服务机构突然峰回路转，频传次贷噩耗，所谓的金融信息有效性应当对全球数万亿美元的损失承担不可推卸的责任。

　　在中国，根据当前的国内发展局势，由于金融反垄断制度有助于维护金融稳定、强化货币政策传导、引导外汇管理、遏制通货膨胀及股市泡沫、规范信用评级、协助反洗钱制度实施并支持中小企业融资，中国应当考虑依托金融竞争对促进社会和谐发展的意义，来探寻金融反垄断执法机构设置的最佳切入点，充分考虑该执法机构的独立性和权威性。

　　因此，中国可以考虑结合金融当局职责，形成作为特例的金融反垄断执法设置与作为常规的反垄断执法机构“通力配合”的制度运行框架。此举，一方面可避免因反垄断执法机构在金融领域行动迟缓，而丧失打击金融垄断行为、并维护金融市场竞争和金融消费者权益的最佳时机；另一方面，能有效协调金融反垄断规范与经济金融政策，在提升金融竞争力和规范金融竞争行为的同时，兼顾维护金融稳健运行并促进经济持续发展。（作者供职于人民银行昆明中心支行）

　　（责编/郭凯）