台湾“9-21”震后重建启示：灾后重建旅游当先

　　编者按：九年前，台湾中部地区发生了“9·21”大地震，旅游业受灾严重。经过几年的重建，当年地震灾区的旅游业如今已全面恢复，并新增了一批旅游景观，旅游接待设施也得到了提升，当地民众从旅游发展中进一步获得了收益。

本文作者是国内旅游管理部门的工作人员，他们对台湾“9.21”大地震灾后旅游业重建的考察思考，也许可以对 “5.12”汶川大地震之后的四川旅游业恢复振兴提供一些借鉴意义。

　　台湾旅游业“9.21”大地震灾后振兴的启示

　　高舜礼 白四座 韩玉灵

　　根据海协会、海基会达成的协议，阻隔近60年的大陆居民赴台湾旅游于今年7月18日正式开启。此前的两个星期，在海峡两岸旅游交流协会会长邵琪伟率领下，大陆居民赴台旅游首发团暨赴台旅游交流考察团于7月4日飞抵台湾。除了饱览宝岛风光，交流考察团重点开展了与台湾业界的业务交流，并于7月6日至8日考察了台湾中部“9·21”大地震遗迹和灾后恢复情况。笔者作为考察团成员，且自身又在旅游部门工作，所以对台湾震后旅游业恢复和重建情况颇感兴趣，并作了深入了解。

　　1999年9月21日，以南投县集集镇为中心的台湾中部发生7.3级强烈地震，造成人员死亡2321名，伤8000余名，损毁建筑5.1万栋，财产损失约合92亿美元，占当年GDP的3.3%，成为半个世纪以来台湾地区破坏性最严重的地震。其中，旅游业受损约48亿元新台币（1元新台币约合0.2元人民币，下文中货币单位均为新台币），距震中仅9.2公里的日月潭风景区遭受百年大劫，灾区民营观光业损失约37亿元，公营风景区损失约6亿元，全岛1/3风景点受损，连接全岛的干线公路中断，南投、台中、花莲等县旅游设施损毁严重。加之灾后，媒体对震情灾情的倾盆报道，全岛旅游顿时陷于一片停滞，境外旅游团取消达9成，岛内旅游取消达7成，出境旅游取消达5成，航空公司取消预订机位21万个，旅游住宿下跌6成以上，一些宾馆饭店入住率仅有1成。

　　时隔9年，经过官方与民众的奋力抗灾，除有意识保留的一些地震遗址和等待地质结构稳定再予复建的少数设施以外，当年的地震灾区旅游业已全面恢复，并新增了一批旅游景观，旅游接待设施也提升了档次，广大民众从旅游发展中进一步获得了收益。台湾“9.21”大地震的震裂强度、损毁程度，虽比不上今年四川汶川“5.12”大地震，但灾后面临恢复的困难和任务是相同的，因此，台湾灾后旅游恢复和振兴的经验可资借鉴。

　　灾后重建，旅游当先

　　重大灾害发生后，在诸多产业百废待兴之时，优先恢复发展旅游业，是国际性的经验。泰国在东南亚海啸之后、美国在“9.11”事件之后、香港在“非典”之后、云南在丽江地震之后，都把旅游作为优势产业统筹规划，优先予以恢复和振兴，也都对灾后整体恢复产生了明显拉动作用。台湾有关方面较好地认识到了这一点，一方面积极宣传灾区真实的旅游信息，消除民众恐慌情绪和客源地的各种误解；另一方面把旅游业作为调整产业结构的重点，将灾后重建与生态保护、文化建设结合起来，使灾区旅游业在原有基础上获得提升。

　　“9.21”大地震以后，台湾救灾机构制定了公共建设、产业重建、生活重建和社区重建4项计划。在产业重建计划中，明确把旅游观光业作为灾后产业布局的重点，专门进行了系统规划。有关部门及时出台了“整合农业资源，发展重建区休闲农业”的计划，确定了4条重点推动的农业套装休闲旅游路线，包括苗栗公馆至台中和平线、南投草屯至鱼池线、集集至信义线、云林县古坑至嘉义县竹崎线，发展目标是开发农业观光和大众休闲产品，以此达到优化农业结构，增强地方经济活力，促进灾后农民转型，解决灾民就业岗位和长久生计的目标。

　　旅游振兴，规划关键

　　在台湾“9.21”灾后重建推动委员会制定的《灾后重建计划工作纲领》中，提出了塑造关怀互动的新社会、建立社区营造的新意识、创造永续发展的新环境、营造防灾抗震的新城乡、发展多元化的地方产业、建设农村风貌的生活圈等目标。围绕实现上述目标，灾后整体重建计划包括了公共建设计划、产业重建计划、生活重建计划和社区重建计划。在重建统一规划中，专门对观光产业作出系统化经营与完善多元的旅游规划。内容包括：加速灾后交通体系修复与建设，增加旅游观光的通达性；确立观光资源的发展地位，建立周全的规划体系；扩大观光休闲参与面，为弱势群体提供广泛参与的机会；积极推动已有的观光计划，通过导入主题活动，实现与既有的游憩相结合，提供多样化的国民旅游；强化旅游服务质量，加速观光休闲服务资源与市场信息流通；加强景观道路重新规划与建设，建构完整旅游路线等。由于灾后旅游重建规划抓得及时，为恢复重建提供了依据和准则，也在原有基础上提升了档次和水平。

　　针对地震受灾的实际情况，救灾指挥机构和旅游部门迅速对震后特殊景观实施分类保护或开发利用，划分了包括以地震断层现象为主、伴随地震产生的自然现象为主、地震导致生命财产损失为主的三种类型，保护或复建了南投县观光铁道、九九山峰、凤凰谷鸟园、埔里台湾地理中心碑、集集车站等，既新增了旅游观光产品，也达到了科研、科普、纪念和教育的目的。

　　提升人气，激活市场

　　灾区民众面对地震在一瞬间造成的人员伤亡、墙倒屋塌、道路阻断等“人间地狱”的惨象，精神上受到了巨大的创伤。加上一段时间内饮食、卫生、医疗等公共设施难以到位，多发的余震和不稳定因素，冗长的恢复重建周期……造成灾民心理上空前的压抑和悲观。据调查，灾区民众普遍存在痛不欲生、悲观失望的情绪；参与救灾的士兵也有2/3存在心理病状，近3成发生精神异常情形。如何缓解民众面对现实生存的压力与期待未来的焦虑，无疑成为恢复重建面临的一大难题。

　　为帮助灾民及早走出震灾阴影，降低因震灾引起的心理创伤及精神疾病的发生率，旅游部门和观光协会发起了鼓励到灾区“消费一元钱”的爱心活动，主动引导社会舆论支持到灾区旅游，消除灾后人们不愿前往灾区的心理恐惧和道德障碍，尽快为灾区带去充足的人气和活力。旅游部门还实施了“加速重建灾区观光产业复建设”、“抢救国际观光市场”、“促销重建区旅游”三项振兴策略；召开“研商推动南投县观光产业会议”，相继开展“大自然启示—地震教育之旅”、“关怀之旅”的系列旅游促销推广活动，鼓励公务人员率先至灾区旅游，邀请100家旅游业者到灾区考察并研究编排旅游行程，发动5000位旅行社员工和家属到灾区旅游消费“一元钱”，协调旅行社、宾馆、餐饮、旅行车公司等推出两天一夜1999元特价促销产品；加强灾区旅游公共信息服务，及时更新交通、住宿、景区、接待信息，通过有线电视、平面媒体、杂志等广泛宣传，邀请境外媒体和销售商实地考察，不仅在短时间内吸引了一定流量的旅游者，也是为灾区带去了比食品、药品更为重要的希望、生机和活力。

　　政策扶持，细化具体

　　政策扶持是灾后恢复的重要支撑和保障。地震发生以后不久，台湾有关部门便制定了“灾后重建暂行条例”，内容包括重建机制、重建财源、产业融资、灾民融资、灾区更新、租税优惠、地权与地籍处理、公有财产以及行者程序简化等；构建完备的灾害防治及重建法制，包括灾害防救法、农村社区土地重划条例、农村建法；充实完善现行法有关灾害救助及重建机制，及时修订电业法、水利法、平均地权条例、文化资产保存法、医疗法等。

　　根据“9.21”灾后“重建暂行条例”，灾民可以按规定享受房屋慰助金，住宅完全倒塌的家庭每人可领到2万元（以5口人为限），住宅半倒的家庭减半；用于购置或自建房屋的，每户最高贷款为350万元，其中150万以下免息，超过部分的固定年利率为3%(后调整为2%)。为了推动灾后旅游业的恢复重建，有关方面成立了“9.21”震灾观光事业重建融资辅导小组，大小型观光业者在得到观光机构认证后，都可向中小企业银行申请年利3%的低息贷款，最高额度可达6000万元，中央银行则提供营业周转金贷款；此外，对灾区内的土地和建筑物减免房屋税及地价税等，也为旅游恢复重建提供了有利的政策和资金支持。

　　民众自救，政府推动

　　灾区民众的奋起自救与政府和民间组织的支持推动，在灾后旅游产业复苏中发挥了关键性作用。位于震中的南投县鱼池乡，充分发挥毗邻日月潭风景区的区位优势，大力发展家庭旅馆业，2/3以上家庭经营“民宿”（类似大陆的“农家乐”），有的家庭一个周末收入达18万元。鱼池乡受灾最重的涩水村，在地震中有85%房屋倒塌，灾后把产业结构调整为重点发展精致农业、生态农业、观光休闲业，开发了代表地方特色的茶叶、槟榔、陶艺和竹炭等，2007年被评为省内“十大经典农渔村”，村民收入比震前翻了几番。为了支持灾区旅游业恢复，旅游部门辅导业者成立了民间团体，推动相互间的交流与合作；安排旅行社推出一批廉价新颖的旅游产品，举办了80多场乡村旅游推广活动，例如，杉林溪森林游乐区恢复开业、黄金特等乌龙义卖、“总统梨”促销等，在较短时间内吸引了大量旅游者重返灾区。

　　此外，政府在推动观光地区重建中，辅导业者成立民间团体，鼓励居民参与社区营造计划的过程，包括旅游项目工程内容的规划、工程材料的选用、参与工程建设等；改善重点旅游路线沿线闲置空间，提供游客休憩观景的处所；扩展社区民众休闲空间，带动附近商店、民宿发展；重塑乡村林业历史的文化轨迹等。这些设施的建设，通过引导民众参与各项建设，较好地起到了凝聚民众团结意识，帮助他们树立信心的目的。不仅使灾区很多民众从地震的伤痛中尽快恢复，也大大增加了灾后观光业的收入，原计划30年还清的建房贷款现在可以提前20年。

　　尊重科学，缓急适度

　　全世界应对地震灾害的实践证明，灾后余震、次生灾害、断层落实等是影响灾后恢复的不可忽视性因素。对此，台湾在震后恢复重建中保持了清醒认识，既充分顾及民众意愿，加快恢复生产和重建生活秩序，又以尊重科学和严肃求实的态度，不搞“一刀切”地快速恢复，该快则快，该缓则缓。大地震虽已过了9年，至今仍有一些地方尚未复建，还保留着当年地震残存的遗迹，除了少量是特意留作地震景观，如武昌宫；有的则是由于震后地质结构的裂痕尚未完全愈合，贸然急于复建存在很大隐患，梨山风景区就是这方面的一个典型。

　　梨山风景区有着丰富的自然资源、农业生产及地理条件，在震前的正常年份，每年接待70万人次的游客，年收入达几百万人民币。“9.21”地震发生后，景区所处的中横公路青山路段严重损毁，造成梨山对外交通阻隔；梨山宾馆作为景区主要接待设施在地震中受损严重。中横公路曾于2004年抢修贯通，因遭逢暴雨路基崩塌，再度导致上谷关至梨山道路中断，经地址勘察论证确认，最根本原因是地质结构尚不稳定，因此，搁置修复至今。梨山宾馆也是由于这个原因，至今没有进行修复。

　　震后地质结构短期内不能落实的状况，对于四川汶川“5.12”地震灾区而言，更应该受到警示，因为它的震级和裂度更高，大小余震一直未断，周边省市近期又发生了地震，就需要以更加科学求实的态度推动灾后恢复，不能心存一丝侥幸，或比较机械地按原定计划推进，否则很容易事与愿违、事倍功半。

　　（文中图片为高舜礼摄）