中央三定规定直指部委利益 实施不变形成为难题

　　本刊记者 杨 军 发自北京

　　近日，国务院46个部门定职能、定机构、定编制的“三定”规定已经全部发布实施。一场中央政府大部制机构改革的布局，渐次呈现。

　　从执政党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案，到十七届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和国务院机构改革方案草案，2008年3月份十一届全国人大一次会议高票通过国务院机构改革方案，再到6月25日国务院常务会议审议通过《主要职责、内设机构和人员编制规定》，即所谓“三定规定 ”，一直到现在国务院46个部门全部发布实施“三定规定”，中国行政体制改革的脉络也渐渐清晰。

　　高层的决心

　　这是中国改革开放以来进行的第六次大的机构改革，不同的是，以前的机构改革都源于国务院出台的“三定方案”，而这次出台的则是“三定规定”。“三定方案”只是一个内部的工作规范，是规划，强制性远远不够。而“三定规定”实质上是有法律效力的规范性文件，对比而言，规定更具有正式性、稳定性和规范性，更能体现刚性，程序上相当于部门规章的出台。

　　有专家进一步提出，适时制定一部《国务院组织法实施细则》，在每一次的机构改革完毕后，将“三定”调整的内容变成法律法规，以保持机构改革成果的稳定性和持久性。让机构数量、编制数量、部门职能的范围都通过法律的形式加以固定。这样，中国的机构改革终将走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

　　这次中央机构改革力度非常大，既有大量职能被剥离出去，又有一些职能和部门得到增加或强化。各部门的微观管理和事务性管理被拿掉很多。最明显的是，从国家质检总局的原有职能中，将颇受公众质疑的“名牌推选”剥离到事业单位。工商总局公布的“三定”规定也取消了相关评比表彰的事项，明确规定“不再直接办理与企业、个体工商户有关的评比达标活动和广告专业技术人员职业水平评价工作”。早就广为诟病的国家发改委的部分职权，进行了下放，强化了其宏观层面的管理。

　　根据社会发展需要，新设立了一些司，比如环保部设立环境监测司、总量司，人力资源和社会保障部的农民工工作司，国家发改委增设东北振兴司、西部开发司、应对气候变化司、资源节约和环境保护司，商务部增设市场秩序司、反垄断局，国家计生委增设流动人口服务管理司，中国人民银行增设汇率司。46个部门发布实施的“三定规定”体现出的三个倾斜是：向民生倾斜，向宏观调控倾斜，向长远战略倾斜。这次“三定”没有增加行政编制。

　　这次行政体制改革被一些专家认为是建立“共产党领导下的政府行政意义上的限权政体”，是中国社会30年变革的一次重大突破，它若运作成功可以作为一个杠杆来撬动政治体制改革的全面深化。2008年是推进中国行政体制改革关键的一年。从事实来看，这次的行政体制改革正在有条不紊地进行。中央机构改革的强力推进，彰显了高层推动政治体制改革的决心。

　　“三定规定”直指部委利益

　　中央机构改革，主要的一点就是限制部门行政权力，界定部委权力界限。从46个国务院部门公布的结果看，“三定规定”的核心就是对职权的划分，这也是这次机构改革所要达到的基本目的。

　　利益部门化早已到达部委一层，目前中国依然存在大量由行政权力推动的不合理的审批、认证等行为，成为部门谋利的工具。按照“三定规定”的要求，此次中央机构改革，重点突出了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则。把政府不该管的事项交出去、把可以由地方承担的事务交给地方、把一些具体事务交给事业单位或中介组织。

　　综观46个部门的“三定规定”，大部分都明确提出，取消已由国务院公布取消的行政审批事项，不再直接办理与企业有关的评比、评选、评定活动，并将部分职能下放给地方政府、事业单位、行业协会和中介组织等。如环保部将水污染物排放许可证审批和发放职责交给地方环境保护行政主管部门，将环境标志认证职责交给事业单位；人力资源和社会保障部将国际职员服务性工作交给事业单位，将技工学校评估认定工作交给社会中介组织；卫生部将卫生行业科技成果鉴定工作交给市场中介组织；住房和城乡建设部将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政府等等。

　　国家发展改革委员会在近几年改革中成为质疑的焦点，随着其权力的加强，甚至有人认为中国改革在某些领域出现了倒退，比如价格管制。这次，发改委可能是所有部委中变动最大的，审批职能和微观管理职能等大部分都调整出去了。发改委的“三定规定”明确，要及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限；国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院审批、核准或由国家发展改革委审批、核准外，区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策；中央政府补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，改为发改委会同行业管理部门确定投资目标、原则和标准等并加强监督检查，具体项目由地方政府负责安排。在减少微观干预的同时，发改委相应加强了抓好宏观调控和提升管理效率方面的职责如维护国家经济安全、协调解决经济运行中的重大问题、做好价格总水平调控、统筹综合性经济体制改革等。

　　专家认为，这次的“三定规定”一定程度上体现了政府部门执行、监督与决策相分离的原则。

　　权力交叉与权责脱节

　　国家行政学院教授汪玉凯指出：“部门职责交叉和关系不顺，是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题。”在过去，不论是宏观调控，还是专项行动，动辄数个部门“联合下文”、“联合行动”。一些法律法规的制定和出台，也往往有数个部门意见相左、争执不下。看上去各部门积极性都甚高，而实际上是各谋利益，出了问题却互相推诿，没有部门负责。宏观调控多方失利，《反垄断法》等一些法律的出台总不能达到最优设置，往往都是因为部门职责不清。多年来，职责交叉问题影响了政府协调运转和行政效能。

　　部委之间理清了交叉职能，明确了权责关系，是此次新“三定规定”的一大亮点。从内容上讲，“三定规定”规范了各部门的职权和职责，对部门的职能进行重新界定，避免一个部门的职能和其他部门发生冲突和抵触，发生交叉，职责不清。不能一个部门只有权力，而不承担责任，以前常常出现的发生问题难以确定责任部门的现象会得到解决，理论上，部门之间的利益博弈也会极大减弱。

　　比如食品安全监管问题，原来若干个部委的职能都有涉及，“三定规定”发布后，则从“田间”到“餐桌”，农业、卫生、工商、质监、药监等不同部门分别“把守”在食品生产、流通、消费等不同环节。

　　这次“三定”的一个突出原则，就是坚持一件事情原则上由一个部门负责。比如，在境外就业管理方面，明确将原劳动保障部的相关职责划入商务部，由商务部负责牵头外派劳务和境外就业人员的权益保护工作。在高校毕业就业管理方面，明确教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源社会保障部负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。根据国务院批复卫生部的“三定”规定，卫生部负责综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故，卫生部相当于是食品安全的牵头人。因此，这次三鹿奶粉事件的解决由卫生部牵头协调，不再像以前出现食品安全问题的时候数个部门分头出面。

　　以往的行政管理体制改革主要目的在于“消肿”，裁汰冗员，精兵简政。这次则侧重通过职能整合，理顺关系，将决策、执行和监督环节分开。这个目标在以往的机构改革中是没有的。

　　缺少监督的改革？

　　“这次机构改革能不能整体成功，现在还不好说，现在只是在纸面上。要等‘三定’实施以后看效果。”汪玉凯认为，中国一些很好的政策往往都在实际实施中走了样，如何确保各部门的“三定规定”能在实践中不变形是个难题。

　　“三定规定”虽然详细而清楚地规定了国务院各部门的权责，但任何堪称完美的法规实施中都会有漏洞。比如这次明确了电影、音像制品、动漫和网络游戏各自的管理部门。立即便有人质疑，如果以后拍动漫电影属哪个部门管？

　　因为社会不断变化，立法也在与时俱进。因此，各部门的权力也处在不断变动之中。比如在8月1日反垄断法实施之前，因为没有这样的职权，国务院的部门设置上也就没有这一项。但随之，就要设立反垄断委员会，然后再细化到商务部和工商总局等等。而随着中国改革进程的推进，立法将继续密集，行政体制改革依然不能毕其功于斯役。如何使庞大的政府机构根据时代发展适时调整，也是个难题。

　　近年，社会发展出现一个怪现象，那就是宏观的体制改革的推进和微观的社会发展似乎割裂开来。因为政令不畅，上层的法律法规日益完善，而在一些地方和行业，法律法规形同虚设，带来的各种社会问题和社会矛盾正在激化。

　　各个部委机构的“三定”方案起草出台后，国务院的网站都及时对外公布，也公开接受各类媒体的采访和报道，这样有利于社会公众对方案的监督。但各部委的制定过程并不透明，没有像制定法律法规对外征求意见那样，将“三定”方案的制定过程，也紧密地和民意相融合。而在以后“三定规定”的实践中，部委行政透明和社会公众的监督将变得更为重要。尽管这次“三定规定”的发布明确了职责部门，很大程度上使问责变得更容易，但如果缺少监督和民意的上达渠道，问责也终会流于形式。和高层的强力推进一样，公众的监督是体制改革的另一种动力，而这种力量似乎还远远不够强大。

　　客观而言，今天的中国，除中央与地方、大型国企之间错综复杂的关系外，已形成了很多庞大的利益团体，这次的中央机构改革，必将对众多利益集团产生震动。如果不能以这次行政体制改变为切入点全面推进政治体制改革，行政体制改革恐无法单军突进。如果能继续稳步按十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》的改革蓝图推行行政体制改革，将促使中央机构的权力运行方式和格局发生转变。南风窗

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