专家谈三农问题 增收增权增智提高农民发展能力

　　刘奇

　　“三农”问题的核心是农民问题，而当前农民问题的核心是发展能力不强的问题，农民是农业、农村发展的主体和主力。农民发展能力的强弱高低，直接影响着农业、农村社会经济发展的进程、速度和水平，没有农民发展能力的提高，也就没有农业现代化和农村居民生产生活水平的提高。

　　30年的农村改革使农民发展生产的积极性空前高涨。但空前的动力，空前的积极性，没有使农民跳出“温饱陷阱”，根本原因就在于农民普遍面临的是发展能力不足的问题。农民的自身发展能力不足直观表现在经济方面，而深层次则表现为政治参与能力不足、综合素质不高、思想观念落后等诸多方面。从经济层面看，与城镇居民相比，当前农民正陷于相对贫困状态，其经济弱势不仅没有消失，反而逐步加剧，这突出表现在农民的收入水平、消费水平、储蓄水平与城镇居民的持续拉大上。从政治层面看，农民发展能力不足的制度性根源在于权力的贫困。在农内，农民享受不到本应享受的权利。在农外，农民遭受较为广泛的社会性和制度性歧视，无法享受基于公民资格应有的权利与机会。从农民自身层面看，受教育水平普遍偏低，农村5亿多劳动力平均受教育时间只有7年，综合素质不高，思想观念落后，总体缺乏现代观念，市场意识、民主意识、法治意识、合作意识都比较淡漠。

　　提高农民发展能力，已成为解决“三农”问题的当务之急，也是贯彻落实科学发展观、体现以人为本的关键所在。要解决农民的发展能力问题，当前必须大幅度提高农民的“三增”，即增收、增权、增智。增收就是千方百计让农民腰包鼓起来，使农民具有发展的启动力。增权就是切实维护农民的合法权益，让农民和市民一样享有同等的“国民待遇”，使农民具有发展的推动力。增智就是加强对农民的教育培训，把农村人力资源变成人力资本，让农民由“生产的主人”变成“市场的主体”，使农民具有发展的持久力。增收是前提、增权是保障、增智是基础。增收、增权、增智是一个统一的整体，三者相辅相成、相互促进，提高农民的发展能力，必须三措并举、三箭齐发。

　　一、让农民增收：提高农民发展能力的前提

　　提高农民发展能力的核心是增加农民的收入。近年来，我们围绕农民增收，采取了不少的措施，如：取消农业税，对种粮农民进行综合补贴等。农民收入逐年提高，但增收缓慢的问题始终没有得到很好的解决。20世纪90年代以来，中国城乡居民之间收入差距一直在不断扩大。2007年农民人均纯收入4140元，当年城市居民人均可支配收入13786元，城乡居民人均收入比例高达3．3��1，若把基本公共服务，包括义务教育、基础设施、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5��1以上。城乡居民之间收入差距直接导致了城乡居民发展能力之间的差距。增加农民收入已成为缩小城乡差距，构建和谐城乡关系的核心问题。就宏观层面而言，中国经济靠投入和出口拉动形成的高速增长已显出种种弊端。启动内需是推动中国经济持久腾飞的第二级火箭，而内需的最大市场就在拥有八九亿农民的农村，农村市场的消费启动无疑来自农民的增收。归根结底，只有农民的增收，才能拉动巨大的内需市场，才能使中国经济步入内需拉动的良性轨道。

　　1．让农民增收，首先要加快建设现代农业。增加农民收入，首先要挖掘农业内部的增收潜力。发展现代农业就是要实现四个“化”：要素投入集约化，资源配置市场化，生产手段科技化，产业经营一体化。为此，必须树立五大现代理念：大资源理念、大食物理念（粮与非粮、优质、安全、生态）、大市场理念（城乡、国内外、现货、期货、现代物流）、大生态理念（发展集约农业，循环农业，着力于自然生态的自我修复功能建设），落实到农业生产的具体工作上，就是：进一步调整农业结构，大力发展畜牧水产养殖业，大力发展农产品加工业；推进科技兴农，重点是农业先进实用技术、优良品种的引进、消化和推广上，加快科技成果的转化、应用和普及；构建农村现代流通体系。发展现代农业，主要是着力培育种养大户、农民专业合作组织等新的市场主体，大力推进农业产业化经营。尤其要以产业化为龙头，发展以农业为依托的二、三产业，绝不能仅仅把农业局限在一产中打转转。以荷兰为例，这个国家国土面积4．1万平方公里，农村劳动力22万，只及我们一个中等县的劳动力数量，而且耕地质量和光热条件均不理想，农业资源贫乏。但是，这个国家依靠农业产业化经营，大力发展现代农业，成为世界上最大的鲜花、奶制品出口国。以色列能在根本不具备发展农业的基本条件下，打造出世界一流的农业生产技术水平，这充分说明，只要在产业化和现代化上下足功夫，农业就大有前途，大有可为。

　　与此同时，国家应从宏观层面调整工农产品价格剪刀差，让农产品物有所值。欧洲农民生产5000斤蔬菜或水果即可换回一辆轿车，而中国的农民生产5万斤蔬菜或水果也难换回一辆轿车。中国农民生产的价值还不及欧洲农民的十分之一。而且随着农资价格的飞涨，农民生产的产品越多就吃亏越大。

　　2．让农民增收，重点是推进农村富余劳动力的转移，增加工资性收入。农业的问题也要靠农业外部来解决，重要的一条就是：富裕农民必须减少农民。一要逐步建立城乡平等的制度，切实保障农民工的合法权益。中国的户籍制度已经远远超出了通常意义的人口登记职能，而是与一系列福利保障联系在一起。是否拥有城市户口直接造成了个人在就业、住房、医疗、养老、教育等诸多方面的福利待遇差别。要深化户籍制度改革，在就业基础设施、住房、子女教育等方面为农民工转为城市居民创造条件。二要加强农村劳动力转移就业培训，通过提高农民工的人力资本水平来促进农民工收入的提高。三要提高农民工待遇，增加农民工工资。要完善调控手段，强化对企业劳动定额的管理，规范企业工资标准，尽快从法律和制度上建立农民工工资稳定增长机制和及时发放制度。1亿多农民工人均年增加2000元的收入，就等于为新农村建设每年多投入2000多亿元。如和城里人同工同酬，那将会有上万亿的收入投向农村，比政府每年给三农投资的总量要大得多。

　　3．让农民增收，必须激发农民的创业激情，优化创业环境。从长期看，大批农民进城务工，主要是一种依附性的被动就业，而非主动性的创业。劳务经济的特点之一就是就业率低、工资低，劳务经济只能是一种城市化、工业化进程中的过渡性经济形态，显示出明显的历史局限性。激励农民自主创业，有着更高的群众参与度和广泛的经济启动力，更能有效地促进农民增收，更能激活地方经济，是促进农民增收致富的有效途径，前景广阔，空间巨大。发达国家每千人拥有中小企业40－60个，我国是6个，13亿人口的大国，中小企业总数只比有1．25亿人口的日本多百万左右。国家工商总局公布的一组数字显示，1999年我国实有个体工商户3160万户，到2007年6月底下降为2505．7万户，7年半时间减少654万户，平均每年减少87万户，这种持续减少的局面直到目前仍未得到有效遏制，可见我国民间蕴藏的创业活力有待进一步挖掘。

　　二、让农民增权：提高农民发展能力的保障

　　农民发展能力不强的制度性根源在于权力的贫困。提高农民发展能力，根本的解决之道就在于维护农民的合法权益，真正让农民享受到平等的经济权利、政治权利和社会权利，让广大农民切实得到建设“五有之乡”（学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居）的实惠。发展能力不是与生俱来的，而是后天培养出来的。农民不是天生缺乏发展能力，而是因为没有条件和机会受到培养。许多重要的条件和机会也不是农民自己所能提供和创造的，而是要靠国家、外部社会给予的。一个最直观的现实是，当城里人脑力劳动已经实现机械化时（电脑已经普及），农民的体力劳动还没有完全实现机械化。而城里人用公车、住公房、买电脑等全由财政支付，农民用的农机具只能自己出钱购买，国家只在近几年给大型农机具一点补贴。长期以来许多机会和资源配置上的城乡不公，使得农民和农村难以获得与城市同等的机会和条件。这些差距是物质上的，也是精神上的；是心理上的，也是法律上的，但归根结底，是“权利的差距”。因此，提高农民发展能力问题，更为重要的是要切切实实地增加和保障农民的权利，让农民能真正行使自身合法权利。不然，“五有之乡”可能会化为“乌有之乡”。

　　1．让农民增权，首先要保障农民的经济权利。第一，要保障农民的农业保险权。农业承担着自然、市场、政策和国际等多重风险。但我国现在仍没有《农业保险法》，农业风险不是社会承担，而是全部压在农民头上。为此，要加快《农业保险法》的制定与实施，建立以合作保险组织为主体，以农业保险公司为主导，其他保险公司作为补充的多层次农业保险组织体系。第二，要保障农民的基础设施受益权。我国农业基础设施大部分老化、损毁，农村普遍存在着“行路难”问题，正在实施的村村通，也只能解决到行政村的交通，而更广大的自然村落的交通远未解决。中小型农田水利基础设施建设投入更是严重不足。政府应是农村基础设施建设的投入主体，而不是外在的辅助力量，应尽快多渠道增加建设投入，补足欠账，夯实基础。第三，要保障农民的劳动就业权。国家应尽快修订、配套、完善《劳动法》，确立农民工通过合法劳动按时、足额得到合法报酬的权益保护制度，要确保农民工劳有所得；抓紧建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，实行城乡劳动力就业的公平竞争、同工同酬、同等待遇制度。第四，保障农民创业权。作为民营经济的突出代表，农民创业受到很多的限制。我们应在全社会大力倡导创业精神，实行积极的创业政策，放宽中小企业注册登记条件，简化制度，降低成本；发展民间中小企业贷款担保公司等，激活农民的创业冲动。第五，保障农民的安居权。很多农民工居无定所、寄人篱下。“漂”在城市中，农民工们很无奈，他们中的大多数人只能望房兴叹。应加大廉租房和经济适用房建设，探索建立农民工住房公积金，发放农民工租房补贴等制度，保障农民的安居权，真正解决农民工“住有所居”的问题。这是推进城市化最基础的工作，也是农民变市民最基础的条件。据调查，仅安徽省就有540万人举家迁入城市生活，他们大多居无定所。不能安居，谈何乐业？

　　2．让农民增权，必须保障农民的政治权利。第一，要逐步完善农民的选举权和被选举权。1995年的新《选举法》把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数定为4：1，即4个农民的权利相当于1个城里人的权利。这种选举权的不平等分配方式，造成8亿多农民在中国政治决策平台上缺少自己的利益代表，政治影响力几乎为零。十七大报告中已经提出要“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，2008年全国两会已有三位农民工被选为人大代表，这是一个好开端。第二，要保障农民的户籍权。半个世纪以来，歧视性户籍制度像一条无形的带子束缚着农民的自由流动。现行户籍制度已阻碍了农民市民化步伐和城乡统筹进程。应逐步取消农业户口和非农业户口性质的二元制结构，实行城乡户口一体化管理；农民可以以合法固定住所和稳定职业为户口准迁条件，并享受户口所在地城市市民待遇。第三，要保障农民的知情权。迄今为止，我国尚未明确对知情权做出规定，农民仍被视为单纯的政策被动接受者。国家应该通过立法，对农民知情权作出明确规定；扩大政务公开范围；加强政策宣传力度，把事关农民的政策交给农民。第四，要保障农民的说理权。现阶段，农民缺少一个表达利益的机制、一个良性的谈判与协商对话机制。应疏通民意反映渠道，打破中间梗阻，建立农民利益表达的制度和机制。第五，要保障农民的自我管理权。在进一步完善村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各项制度的同时，大力鼓励、支持、帮助农民发展各类自办自管的专业合作组织和协会，以合作自助性服务逐步取代政府的包揽。

　　3．让农民增权，还需要保障农民的社会权利。第一，要保障农民的平安权。城市有充足的警力做保障，而农村警力不足。我国农村几万人的乡镇往往只有一个三五名警察的派出所，一些地方社会治安状况一直令人忧心。特别是近年来，农村青壮年劳动力大部分都外出打工，剩下的都是老弱病残，给犯罪分子可乘之机。为此，要加强农村警力供给，努力构建新形势下的农村社会治安防范防控体系。第二，要保障农民的受教育权。要让公共财政的阳光更多地照耀农村，必须改变教育政策的“城市取向”，促进教育资源配置的合理化、均衡化，扩大城乡教育公平。第三，要保障农民的医疗权。城乡卫生资源分布极不公平，农民往往“小病撑、大病扛、重病等着见阎王”。要把增加农村医疗卫生投入作为重点，通过立法形式，使各级政府对农村卫生事业的投入逐年增长；进一步加大农村合作医疗体系建设的力度；在宏观调控下发挥市场机制的作用，引导城市过剩的卫生资源向农村转移，大力培育农村卫生服务市场。第四，要保障农民的社会保障权。城市居民可以享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，而农民只能依靠单一的传统家庭保障，只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济，农民不得不养儿防老。应进一步建立健全农民养老、医疗保险和最低生活保障制度，逐步建立统一的社会保障制度，使农民能够老有所养。第五，保障农民的受尊重权。受几千年皇权专制思想的影响，社会对农民的歧视根深蒂固。农民作为“中国革命和建设的主力军”，一直充当着“二等公民”的社会“客体”角色，享受不到平等的国民待遇甚至基本的社会尊重。政府应摆正与农民的关系，倡导尊重农民的社会氛围。要让全社会树立一种理念：农民是工人的乡下祖父，也是社会各业成员的前辈，歧视农民就是歧视祖先，就是忘祖。

　　（作者单位：安徽省政府办公厅）