宿迁城管体制改革创新：公德为先情法兼执

　　公德为先，情法兼执

　　——中国城市管理体制改革创新

　　到了宿迁，看到宿迁城市管理工作，有三点没想到，一是没想到宿迁城市管理工作深入到了城市每个角落；二是没想到宿迁城市管理人员人性化执法程度这么高；三是没想到宿迁市民对城市管理工作这么理解和支持。

　　一、细节、亲情与和谐——宿迁城管的经验

　　城市管理的经验中，宿迁为我们提供了这样几条经验：一是亲情化管理；二是细节化管理；三是利益保障性管理；四是互动式管理；五是市民全员参与型管理；六是服务型管理；七集中权力式综合管理。

　　二、体制转型——城市管理与管治的转化与创新

　　对于当代中国城市管理体制中的不同认识，我认为，在中国现阶段的城管应该是从管治的角度出发，创造中国式的公德与法相结构的城市管理模式。

　　德国社会学家哈贝马斯在《合法化危机》一书中认为当代资本主义存在着四种危机，一是经济危机，二是合理性危机，“即行政系统不能做出足够量的合理决策以协调经济系统的发出的矛盾指令；”三是合法化危机，即社会文化系统不能为社会整合提供足够的合法性以确保社会成员对社会的信任；四是动机危机，“即社会文化系统不能使社会成员生产足够的参与动机。”1当代中国城市管理的发展总体说是成效是显著的，但是也是十分不完善的，主要就是没有城市管理法或者是没有”城市法”，导致城市管理中的很多问题是合理性危机问题。

　　但是，由于缺乏对城市化的科学管理，特别是人为的因素造成的某些政策偏差，使中国的城市管理暴露一些典型性问题，这些问题具有典型意义上的“合理性危机”特征，即“行政系统不能做出足够量的合理决策以协调经济系统的发出的矛盾指令”，相关社会问题伴生在很大程度上是城市化过程中的制度系统控制方面出现了问题，如土地问题、人口迁移问题、外来人口问题、城市拥挤问题、环境恶性化问题等等，这些问题在表象上无不表现了制度上的“合理性”特征。

　　虽然很多失误看起来只是某些城市管理方式的问题和失误，或者制度性投入失误，或者是文化观念上的误区等，但是其问题本身告诉我们的是，有些问题本来是可以避免的，能够避免的核心应该是使城市管理过程形成合法化的过程。核心——城市管理法的建构价值取向与观念。

　　从管理向管治转型——一个现代社会现代性的体现！

　　城市管治虽然是一个老问题，但是在中国一直没能能够很好地解决，即在现实生活中对城市市民生活的基本谋生方式与城市多数人的生活质量的保证之间的矛盾没有很好的解决。这既是一个认识误区，也表现为一种政策和主张的误区。国际上城市管治研究主要涉及四个方面：

　　（1）政府、管理能力和管治——城市特色管治法。

　　（2）权利分散化和新的地方政府架构。

　　（3）国家与市民社会关系。

　　（4）社会公德的价值与市民团体与个人的参与。

　　城市管治的过程是向市民社会主体和机构赋予权力的过程，是市民社会与政权之间建构一个新的社会关系。城市管治注重的是治理与城市多数人的利益，即地方城市政府协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造一个城市社会的整体认同的目标。

　　中国式现代城市管治创应该有如下内容：

　　（1）地方性城市管理法规与政策的创造——城市法，或称“城市法人”。地方区域政治、经济与文化发展日益重要，成为制定发展战略的焦点。在全球化浪潮中，地方性经济文化增长已经成为区域经济社会发展的前提。城市自身创造条件以适应经济全球化的能力，已成为塑造城市形象和在国际城市体系中定位的关键因素。

　　（2）城市管治的管与治的关系创新。核心在“治”而不是管，“治”包含着建构与创新。包括对城市环境与品质建设与提升性开发。城市管理在支持经济发展时，相关地方性政治与经济政策，以及就业、福利政策能动员地方民众的力量。事实上，很多已经开展的企业服务型政府管理模式，在西方上个世纪的90年代很多城市已经被称为“企业家城市”。

　　（3）公共事业型管理和市场型管理相结合。由于市场经济关系已经成为城市管理与运行不可回避的经济与社会事实，城市管理中的一部分必须也必然依靠市场化机制，或者必须在某些方面采用市场化机制。而这一内容的核心是创造公共空间文化的同时，也创造市民的私有化个性空间。

　　（4）城市管理与管治的发展必须与经常社会发展的水平条件相适应。

　　（5）城市市民多数人参与行为与建设。

　　现代城市管治理论认为：现代国家不应由国家进行垄断统治，而应由三方面行为者共同参与：政府部门（thepublicagency），私营部门（theprivateagency）及第三部门(thethird-sectoragency)。而第三部门的核心表述是民间社会组织与团体——市民社会的参与。其中包括志愿团体（voluntarygroups）、非赢利性单位（non-profits）、非政府机构（non-governmentalorganizations）、社区企业（community　enterprises）、合作社（co-ops）、社区互助组织（community-basedorganizations）等等。“管治”理论有理由要求第三部门因其不依靠政府的正式资源而作出的贡献成为行为者之一，接受传统上属于政府的许多任务，市民的多数成为城市管理参与者。

　　（6）管理行为创新核心词

　　互动、沟通、直接、参与、方便、理解、自觉。

　　三、理念创新——有情领导，无情管理；公德为先，情理兼执

　　城市管理与管治就是维护公德，维护多数人的利益、保护多数人的权益。因此，对违背多数人的意志、影响多数人利益的行为，必须进行严管，这是社会进化的基本要求。

　　一、建立每个城市个性化的“城市管治法”及市民行为规划。强调公共利益的重要性和内容。提出多数人的主张。但是这个法规的出台必须是代表城市大众意志与利益。

　　二、建立市民城市管治与管理的市民公德公约。

　　一是城市管治法，强调公共利益与公共价值的保护。是城市市民精英群体多数人认同的“最高纲领”；

　　二是作为一个城市市民最基本的公德要求。这个公德从一定意义上的是在传统伦理价值体系上的创新，必须是多数市民认同的一个“最低纲领”。即个城市市民最起码的准则。

　　三、创建市民自组织管理系统。建立民意城市管理市民委员会，形成一种群体认同性监督体系。这是中国市民社会建构的一个重要形式与内容。

　　四、创造城市管治细节与目标——创造城市如家的感觉。

　　五、创造城市管治的利益机制。机构、团体与个人利益机制。特别是城市管治的义务体系。明确城市人的权力与义务。

　　六、创造城市管治的自愿者机构与群体，并创造相关荣誉体系。把参与城市管治的工作和时效，作为对个人的一个社会整体评价要素和机制。如找工作、任职、提升、奖励等，都需要在城市管治中做义工。并可以在城市里建立市民最低义工标准等。

　　七、提升城市生活品质，合理满足市民需求、在解决市民需求中强化管治。

　　八、对违背公德的行为给与重罚、严罚。而且一旦形成制度必须形成有人管、有人罚的管治事实过程。

　　九、建立和谐社区指标。

　　十、让城市管理成为每一个市民的行为与责任。

　　（作者为教授、博士、博士生导师，南京大学城市科学研究中心主任教授，中国城市社会学会副会长）