中国行政程序立法：湖南既已起步北京何妨跟进

　　10月1日，据称为中国首部体系化的地方行政程序规定《湖南省行政程序规定》在湖南正式施行。依此规定，县级以上政府作出重大决策必须严格遵循五个步骤:调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究。涉及公众重大利益的决策，一律要进行听证。

　　10月11日，中国首个地方政府推出的机动车限行令正式实施。根据这个《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》，北京市的私家车被勒令每周停驶一天。一项涉及数百万人利益的公共政策，在没有经过民主程序的情况下，在结束单双号限行仅一周后就以通告的形式匆匆出台，从而引发舆论热议。《检察日报》于10月8日刊文质疑:尚未问民意，限行何太急?

　　北京市民对限行的意见如何呢?人民网提供了一个调查数据显示:有93.1%的网民认为，私家车限行应提交市人大审议，通过之后方可实施。仅有2.4%的网友认为可由政府发布命令直接执行。尽管这一调查只是“一网之词”，却也反映出，在权力与权利的博弈上，绝大多数网民注重程序正义。反倒是我们的政府，屡屡在目的正确之下，有罔顾正当程序、恣意弄权之嫌。

　　根据《民法通则》的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益、处分这四项权能。北京市政府以“通告”的形式对私家车采取禁行之策，无疑直接伤害了私家车主的财产所有权———即财产使用权。且先不论私家车限行是否具有合理性，单从程序上看，如果允许政府在无法律依据的情况下对公民的合法财产进行禁用，那么财产权事实上就不存在了。今天政府以缓解交通拥堵为名限制私家车行驶，明天政府也可以打着节能的旗号限制空调的运转。

　　目的正确并不等于手段正确。决策者不但应具备、更应尊重这一常识。2004年的宪法修正案正式明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”。私家车作为公民合法的私有财产，其占有、使用、收益、处分四种权能皆受宪法保护，在没有明确法律依据的前提下，任何机关、任何团体、任何个人均不得侵犯。普遍存在的一个误解是，只要多数市民同意限行，私家车限行就应推行。然而在法治领域，对财产权的剥夺或限制，并不适用于民主原则。

　　政府不能一面大力扶持汽车产业，一面又限制汽车的使用。要限制，也必须经由正当的程序———比如《湖南省行政程序规定》中所提供的制度化解决方案:调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究。当然，对于此类涉及私家车主重大利益的决策，还必须进行听证。由于私家车限行在事实上剥夺了私家车的部分价值，政府必须提供适当的补偿。尽管这些程序繁琐而冗长，却是法治的应有之义，是落实宪法对公民的合法的私有财产进行保护的应有之义。

　　不但北京的私家车限行应建立在程序正义之上，任何政府的决策都必须具备程序的正当性。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”这是道格拉斯大法官对正当程序的感慨。对于在法律传统上正当程序理念极为缺乏的中国而言，要完成从实体正义向实体正义与程序正义并重的转变，非一朝一夕所能达成。但湖南既已起步，北京及其他各省、市何妨跟进。所谓行政法治之路，正待从程序法治处破题。(王　琳） (来源：检察日报)