“在新形势下，有必要推进新一轮出入境立法，系统修改现行的出入境法律法规。”这是近日汕头大学法学院主办的“21世纪出入境(移民)管理研讨会”上传出的消息。
据悉，《中华人民共和国出入境管理法》(送审稿)已经提交至国务院法制办，有望进入立法程序。此次会议议题之一就是研讨处于立法进程中的出入境管理法。作为国内首次系统的出入境管理研讨会，来自国内多所知名大学的学者以及国际移民组织和联合国难民署高级官员从移民、出入境管理体制、出入境法制建设以及华侨与国籍等多学科、多角度深入探讨影响中国出入境管理的难点与热点。
出入境管理形势发生了巨变 中国人民武装警察部队学院边防系副主任张保平教授告诉记者：“1985年公布实施的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及这两个法律的实施细则，1980年5月30日，公安部、外交部下达实施《中华人民共和国护照签证条例》。这些法律法规为出入境管理工作提供了重要的法律依据。”但随着经济社会形势的整体变化和出入境形势的发展，对重新修法有了现实而紧迫的需求。
张保平认为，从现有法律本身来看，出入境法律虽然体系健全，但内容庞杂，几乎每一个具体事项都有相应的法律文件。每个部门根据自己的事权制定规范，造成了散乱的局面。
从国内国际形势来看，正如中国人民武装警察部队学院边防系副教授马勇所言：“我国对外开放30年以来，出入境管理形势发生了巨大变化：我国公民及外国人出入境人数大量增加，人员构成、事由和流向多元化，我国社会、科技、经济的发展对外籍高技术人才、高级管理人才的需求增强。外国人非法入境、非法居留、非法就业的现象也日趋严重，国际恐怖分子、跨境犯罪集团通过出入境渠道潜入潜出从事分裂、恐怖、组织偷渡等严重危害我国安全和稳定的威胁上升。”
在新形势下，推进新一轮出入境立法，系统修改现行的出入境法律法规，成为参会专家的共识。
对“一国两制”新国情应有所针对 我国的出入境管理在某种程度上比其他国家的内涵更为丰富，因为我们面临的不仅仅只是本国人与外国人之间的出入国境问题，亦有往来内地与香港、澳门两个特别行政区和往来大陆与台湾地区的问题。
复旦大学国际法研究中心主任、博士生导师张乃根教授认为：“"一国两制"是长期存在的，因此我们的管理模式独一无二，没有现成的模本可以照搬，必须考虑到现实的国情。”
中国政法大学国际法学院教授梁淑英甚至还提到了外国人进入香港后再来大陆办理通关手续等细致而具体的问题，认为出入境管理具体制度的设计应立足于我国国情。
汕头大学法学院副院长刘国福博士认为，人员跨国流动问题本质上是社会一体化问题，所以需要从国家发展的未来、民族的长远利益、外来移民的根本利益、移民的全球性等多角度，对出入境管理进行系统性和整体性的思考。由于出入境管理法的局限性，规范跨国人员流动的法律必然向以移民为核心的移民法方向发展。
张保平则认为：“从我国国情出发，资源有限和人口众多导致的就业压力的矛盾将长期存在，这决定我们不可能采取鼓励外来移民的政策，至于吸引海外人才的目的，在出入境法的架构内同样可以得到解决。”
“惩罚蛇头而不是受害人” 梁淑英反复强调“保护”的理念，她认为新一轮出入境立法中，应该强调“一种保护的意识，不光是实体的，更应该是理念上的，要重保护，轻处罚”，“实际上，很多偷渡者本身也是受害人，需要处罚的应该是蛇头而不是这些偷渡者”，梁淑英认为：“应该有一种变通机制，不仅仅只是处罚类似这样的受害者，还应该给予帮助，立法应该考虑这些问题。”
外交学院副教授万霞则强调了对外国人合法权益的保护，国家对外国人的管理必须坚持依法管理的原则，保障其在居留期间的合法权益，完善外国人出入境管理法律依据，杜绝和减少行政管理中的盲目性和随意性。
武警学院边防管理系副教授王强则介绍了当前出入境边防检查中个人信息使用与公民权利保护情况，介绍了有关国家移民管理中个人信息应用及法律保护，提出了完善我国出入境边防检查个人信息法律保护的对策。
“要考虑到反恐需要” 厦门大学南洋研究院华侨华人研究室主任郭玉聪教授指出，目前已有一百多个国家成立了移民部或移民局，鉴于当前出入境发展形势，中国也应尽快成立移民部或移民局。
广东警官学院教授荆长岭认为中国现行的出入境管理体制，中央出入境管理部门与其他具有出入境管理职责的部门横向并立，协调难度大，影响国家出入境管理主权行使的统一性；地方出入境管理部门的财政保障、人员配备由地方公安机关承担，与出入境管理中央事权属性不一致，不利于保障中央事权的有效执行，建议进行进一步改革。
出入境安全问题亦为学者所重视。张乃根认为：“出入境管理立法一方面是服务，提供便利也是服务，但还需要考虑到反恐需要，便利和安全之间需要做一个平衡。”
中国人民武装警察部队学院副教授滕莉等学者还提到，在严峻的反恐、反偷渡形势下，当前各国出入境管理机关都面临前所未有的挑战，既要确保国境安全，又要保障公民出入境权利，促进有序的国际往来。因此，必须强化和更新安全理念，采用包括旅客信息预报系统(API)在内的层级防卫措施，提高风险防范能力。
一些专家认为，世界许多国家及我国香港、台湾地区在出入境(移民)管理和立法方面有许多经验值得我们借鉴，有关国家实施的比较先进的出入境管理措施，如电子护照、旅客信息预报系统、出入境人员自助通关、采集生物特征等，值得我国借鉴以提高管控能力，但需要在法律上修改完善相关法律规定，为其应用提供法律依据。
专家学者们普遍认为：借鉴外国在移民管理方面的实践经验和移民法律制度设计方面的先进技术是促进我国出入境管理法律制度建设更快、更好发展的重要途径，但必须是在深入、系统研究中外移民法律制度及其存在的客观环境的基础上进行借鉴，而不是简单地复制、移植。此次会议还就难民保护问题、非法移民问题、国籍问题等作了深入而广泛的研讨。
申欣旺 刘国福 马勇
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