经济发展应打破“城乡分割” 农村城镇化是趋势

　　重在形成体制与机制

　　事实上，十六大以来，统筹城乡经济社会发展的工作一直在进行，然而许多政策的贯彻不但不够理想，而且具体实施中存在着被错误倾向误导的问题。

　　其一，建设新农村并不意味着国民经济发展重点的转移，而是以更为全面、协调的观点，统筹城乡发展。工业化和城市化仍然是我国社会经济发展的重心所在，因为只有加快发展工业化和城市化，国家才能有工业反哺农业、城市支持农村的实力和基础。

　　其二，建设新农村不能只是建设农村新村，而是要着力发展农业生产，调整农业产业结构，提高农民收入，增加农民福利，使农民与城市居民一起同享改革成果。

　　其三，不能认为建设新农村就是要把农村建成城市，使农村居民过上城市居民同等的生活水平，而是在现有的农村人口基础上，在农业生产发展、农民收入提高的前提下逐步使农村居民的生活方式与城市文明接近，缩小城乡差别。

　　受访专家认为，之所以有上述误解，主要原因在于“统筹城乡经济社会发展”的工作没有建立和形成有效、统一和科学的体制机制。“去年六月中央批准在重庆和成都启动‘全国统筹城乡综合配套改革试验区’，其目的就是探索改变中国城乡二元结构，形成统筹城乡发展的体制。”辜胜阻告诉本刊记者“要真正实现城乡经济社会发展一体化，关键要在体制和机制方面加大改革力度。”

　　韩俊指出，2004年以来，中央专门颁发了关于解决“三农”问题的五个中央1号文件，国家大幅度增加财政对农村基础设施建设和农村社会事业发展的投入，基本构建起强农惠农的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架。

　　比如，近年来，以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，扭转了长期以来农民负担过重的局面；实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题；推进城乡户籍、就业、财税、金融、社保等方面改革，探索建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，加快形成保障农民工合法权益的政策体系和惠及农民工的城乡公共服务体制；推进土地管理和使用制度改革，在坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系的基础上，在有条件的地方按照依法自愿的原则，积极稳妥地推进土地承包经营权流转。这些都为构建城乡经济社会发展一体化新格局奠定了一定的基础。

　　但韩俊也指出，在新阶段，农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡，以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂，“城乡基本公共服务差距过大，城乡社会保障覆盖面和保障水平差距大，国家财政资源配置严重向城市倾斜，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，城乡分割的二元结构，在体制机制方面尚未从根本上发生改变。”

　　多位受访专家指出，下一阶段建立城乡发展一体化新格局的体制机制，重点要完善农业支持保护制度，加大工业反哺农业的力度。从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策，不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。

　　同时，各级领导干部要清楚，统筹城乡发展应该具体而全面，既包括财政投入、金融支持和资源分配，也包括城乡环境、文化教育和社会保障上的统筹；既包括建立城乡统一的商品市场，也包括劳动力、技术、资金等要素市场；既包括城乡物质文明建设，也包括精神文明建设。

　　五大重点推进方向

　　受访专家梳理道，“城乡一体化”新方针和新要求的贯彻，应该特别注意从以下几个方面重点推进。

　　强化城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。不少地方由于在发展过程中，没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城市和农村各自为战，其结果是虽然城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。

　　要改变这种状况，应当按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

　　推进城乡基础设施建设一体化。城乡发展的差距在基础设施方面尤为明显，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，应当在推进城乡基础设施建设方向统一考虑、统一布局、统一推进。

　　要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度，特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。

　　实现城乡公共服务一体化。缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。近年来，随着中央一系列支农惠农政策的贯彻实施，农村社会事业有了较快发展公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，目前城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是教育、医疗卫生文化、社会保障等方面差距更为明显。

　　为了促进城乡协调发展，应当按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度。在大力提高农村公共服务水平的同时，还要注意从体制机制上推进城乡公共服务一体化。为了实现城乡公共服务一体化，必须从现在起就做好规划、留好接口、逐步靠拢，一旦条件成熟，就真正实现城乡公共服务一体化运作。

　　加强城乡劳动力就业一体化。近年来农民收入之所以保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事二三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。农民在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场一体化，不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场、支持城市经济发展的必然要求。

　　尽管与过去相比，现行的城镇户籍制度和就业制度已有了较大改进，但当前农村劳动力进入城镇就业仍受到许多不合理的限制。应将农民就业问题纳入整个社会就业体系中，有关部门要逐步把对城镇失业人员再就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促进他们到二三产业和城镇转移就业。

　　要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。加快建立适应农民工特点的社会保障制度。要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。

　　力促城乡社会管理一体化。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度为面的作用。要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。要改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。