北京地下文物保护堪忧 法规缺失成执法难点(图)

2007年6月9日，北京大兴黄村地下文物埋藏区被一开发商施工挖掘破坏。 （资料图片）

　　视点：北京地下文物保护堪忧 法律规定缺失成执法难点

　　政协委员呼吁将“大型建设工程的地下文物保护列为建设项目审批的前置条件”

　　法制网记者 李松 黄洁

　　北京德内大街扩建施工过程中，出土大量明清瓷片，被文物贩子收购倒卖；北京机场三号航站楼施工过程中发现石碑，施工方未让当地文物和公安部门进行调查和保护；北京西站南广场地下停车场工程建设中发现古墓，部分出土文物不知去向……

　　在北京市政协委员、北京市文物研究所所长宋大川的心里，总有这么一笔账，一项项记录着北京城市化建设进程中遭到破坏的地下文物，每每想起都令他心酸。

为了保住这些记录着北京建城3000年来历史的无价之宝，从2003年起，北京市政协的提案目录中总少不了宋大川有关保护北京地下文物的提案。

　　在今年的提案中，宋大川又建议北京市政交通工程建设要注意地下文物保护，成为北京市政协今年的重点督办提案之一。宋大川呼吁，北京应尽快通过地方立法对地下文物给予专门保护，将考古勘探确定为政府重大工程、房地产开发、旧城改造等建设项目动工的前置审批条件。

　　建设项目与先期考古数量相差悬殊

　　宋大川对北京地下文物有着很深的感情，他几乎能够说出北京所有区县可能存在着的地下文物。但与此同时，被他视为珍宝的这些地下文物的保护现状也成为最令他担忧的一件事。

　　2006年7月，北京亦庄经济开发区某工厂在建设过程中发现了汉代砖室墓葬，文物部门立即发出通知要求暂停施工。但是建设单位因为施工损失承担以及勘探费用等问题与文物部门发生了争执，暂停施工后不久就擅自将现场进行了填埋，恢复了施工。宋大川站在已经被水泥覆盖的文物遗迹上，满心的震惊与气愤，施工人员对文物保护的不屑和无知令他觉得不可思议。这样的例子，宋大川能够举出很多。

　　据了解，北京市先后分7批公布了326个市级文物保护单位，并先后划定了245项文物保护单位的保护范围和建控地带，也已经分三批公布了地下文物的埋藏区域，且第四批已基本划定。但是，相比近3年来北京的建设项目，文物部门参与考古勘测的比例却并不乐观，3万项建设项目中文物部门进行参与的只有237项，而且其中只有60项是施工前主动向文物部门征求意见的，其他都是文物部门根据线索，自己找上施工单位的。

　　“北京市文物保护法实施办法规定，旧城区二环内超过1万平方米的建设项目必须先期进行考古勘探和发掘工作，但实际上真正经过正式报批发掘的工程仅12项，除了东城区玉河保护工程一项是主动征求文物部门意见的外，其他11项都是群众举报。”宋大川说，旧城之外的地方对先期考古勘探的要求就从“必须”降为了“应当”，实践中建设单位不进行勘探，法律也没有强制措施。特别是对于地下文物，由于看不见、摸不着，所以很容易造成“重地上、轻地下”的文物保护现状。

　　地下文物尚需专门立法来保护

　　对于宋大川的担心，其实很多文物研究的专家都有共识。中国考古学会理事长、北京大学文博学院教授徐苹芳表示，其实政府早就开始重视遗产保护工作了，文物保护法从上世纪60年代开始制定。但是随着经济发展速度的加快，大规模的建设与文物保护之间开始出现矛盾，因为施工造成的文物误伤大量发生，好在文物保护法的及时颁布实施抢救了一大批文物。

　　据了解，文物保护法第二十九条规定：“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋葬文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。”除此之外，《北京旧城历史文化保护区保护和控制范围规划》以及相关法律法规中，也都对文物保护工作给予了明确的要求和规定。

　　但是，在宋大川看来，这些规定对于地下文物的保护显得过于单薄。“北京市至今没有一部专门保护地下文物的法规，建设项目立项阶段也没有法律强制保护地下文物，导致开工后发现文物进行保护更是无法可依，难以解决。”为此，宋大川呼吁，要尽快制定《北京市基本建设工程施工地下文物保护管理办法》，而其核心内容就是将大型建设工程的地下文物保护列为建设项目审批的前置条件，建立北京地下文物保护的长效机制。

　　法律规定缺失成执法难点

　　据了解，随着宋大川等众多文物保护专家连续多年的执着呼吁，北京各相关部门均已经加大了对文物保护的力度。

　　北京市规划委相关负责人透露，对于宋大川提案中反映出的情况，北京市政府高度重视，目前规划委已经开展了“北京轨道交通建设审批与文物衔接程序及地铁建设与文物保护配合机制研究”，并正在推进建立地下文物保护机制的具体工作。

　　同时，北京市政府副秘书长张玉平则建议文保部门应该整理北京地下文物的分布数据和图表，公布于网络系统，为规划委、建委等有关部门提供前期参考。北京市建委副主任孙乾也表示，地下文保工作的勘探应该提前到工程立项阶段，像环保评估一样加进来，不能在工程开工的时候加进来。

　　但另一方面，规划委也提出，从目前的情况来看，北京的地下文物保护工作的确还存在着法律规定不够具体的问题。规划委负责人表示，我国文物保护法及《北京市实施<中华人民共和国文物保护法>办法》都仅规定“建设单位应当”报请行政部门组织从事考古调查、勘探，但是这条规定本身并没有强制性效应，而且对于建设单位不履行考古调查、勘探等报请程序的行为，也缺少相应的监督和有效的惩罚规定，使得规定内容在实践中难以到位。

　　据宋大川说，从实际的例子来看，奥运场馆建设经过及时的保护，出土了1500多件文物；南水北调工程，出土了2000多件文物。所以说，只要事先进行考古勘探发掘，地下文物就会得到有效保护。因此应该以立法的形式，将大型建设工程的地下文物保护列为项目审批的前置条件，规定建设项目必须由文物部门出具评估意见。