迟福林：国人全面发展成为新阶段改革基本目标

　　2008年10月23日，国家人口计生委和中国社会科学院举行改革开放与人口发展论坛。

　　中国（海南）改革发展研究院院长 迟福林

　　谢谢大家，首先感谢这次改革发展与人口发展论坛。我国30年改革开放的历史成就，既主要体现为长期快速的经济增长，同时也反映在人类发展指数的快速提升上。我国人类发展指数从1975年略高于低人类发展水平的0.53，上升到2006年开始接近高人类发展水平的0.781。这使我国人类发展指数在国际的排名，从1991年的101位上升到2007年的81位。30年的巨大变化，也带来包括资源环境、不断扩大的城乡差距、贫富差距和社会转型以及公共需求变化带来的经济社会挑战。应对这些挑战以及国际金融危机的严重冲击，实现我国人类发展水平的进一步提升，有赖于在加大经济社会政策调整力度的同时，全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制的改革。

　　图为中国（海南）改革发展研究院院长迟福林做《新阶段人的全面发展与改革目标选择》的主题演讲。（中国政府网 陈涛 摄）

　　一、我国社会发展阶段的历史提升与人的全面发展

　　当前，我国解决人类发展面临的形势和任务与改革开放初期相比已有很大的不同。经济发展仍然处于较低的水平，需要继续把经济增长作为长期的根本任务。与此同时，经济体制、经济发展方式和社会结构正在发生深刻的变革。这种变革带来了巨大的发展活力，也蕴含着深刻的社会矛盾。新阶段的矛盾、压力和挑战，开始逐步聚焦于人的全面发展上。人的全面发展，已经成为新阶段经济社会生活的基本目标，并且对下一步的改革产生深刻影响。

　　1、我国开始进入发展型社会的新阶段

　　从总体上说，我国长期的社会主义初级阶段，可以大概划分为生存型和发展型这两个既有联系、又有所不同的阶段。一个国家（地区）的社会需求结构，以及满足这些社会需求的经济结构、社会结构和制度结构等方面的变化，可以作为判断社会发展不同阶段的基础。据此可以判断，我国已经由生存型社会开始进入发展型社会的新阶段。

　　（1）生存型社会与发展型社会的结构特征。生存型社会是社会发展的初级阶段。在这一阶段，发展的主要目标之一是解决温饱问题。发展型社会是发展水平相对较高的阶段。在这一阶段，尽管经济发展水平还有待提高，但社会温饱问题总体得到解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的全面发展。从生存型社会向发展型社会过渡，对经济社会发展提出了新的要求。广大社会成员要求加快经济、社会与政治体制的全面创新，使之与发展型社会的消费结构、经济结构和社会结构相适应。

　　（2）进入发展型社会的基础性标志。经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等五个方面，可以作为判断从生存型社会向发展型社会过渡的参考性指标。按照这些指标，我国在本世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。这个判断，与我国在本世纪初“实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越”的判断相一致。

　　2.当前，我国的社会矛盾呈现阶段性特征

　　我国社会发展阶段实现历史性提升，社会矛盾也随之发生明显的阶段性变化。正如十七大报告指出的，“进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列阶段性特征。”从基本国情出发，在注重广大社会成员日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间这个主要矛盾的同时，更需要强调当前我国社会发展的阶段性特征，按照十七大报告的要求，“坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。”

　　（1）经济持续快速增长与资源环境的矛盾越来越突出。首先，经济增长的资源环境代价过大。2007年，我国GDP总量占到全球的6%，但能源消耗占全球的15%，钢铁消耗占30%，水泥消耗占54%。我国已经成为全球第一大煤炭生产国，成为除了二氧化碳以外污染物排放的第一大国，成为第二大石油消费国。其次，资源环境的约束全面增强。从国内经济社会的约束看，资源环境开始成为实现可持续发展的重要因素，开始成为影响人的生存和发展的突出矛盾。以最近五年（2003～2007年）的情况看，我国在资源环境的消费变动对全球的影响较大。例如，我国铁矿石消费对全球的消费贡献率是85%，铜的贡献率是55%，原铝的贡献率是51.6%，原油的贡献率是33.5%。

　　（2）全社会公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾凸显并且越来越突出。进入到2000年以后，个人年均用于公共需求方面的支出大概等于90年代中期以前3～5年的支出。就是说，进入发展型社会的新阶段，全社会公共需求呈现全面快速增长的态势。与此同时，公共需求的范围也在逐步扩大。我们过去讲基本公共需求主要是四项，即义务教育、公共卫生、基本社会保障和公共就业。现在看来，中低收入者的住房问题、环境保护问题、公共安全问题等，已逐步成为广大社会成员的基本公共需求。

　　（3）经济发展、社会进步同公共治理建设滞后的矛盾越来越突出。随着社会发展阶段的变化，社会参与程度在不断提高，但是与此相联系的制度建设，例如社会组织的发育程度、政务信息的公开程度、利益协商对话渠道的建设等，同公民社会的发展趋势不相适应。此外，政府自身建设也存在某些突出问题。比如行政效率低下、行政成本过高等问题。需要指出的是，由于改革不到位，某些体制性机制性腐败问题仍然存在，并且在某些方面还比较突出。

　　3.人的全面发展成为新阶段改革的基本目标

　　从生存型社会进入发展型社会，改革发展的目标有所不同。30年前，广大社会成员追求的首要目标是温饱。今天，他们对政府提供的生活环境和基本公共服务的期望极大地提高。从总体情况看，经济增长“一俊遮百丑”的阶段已经难以为继。适应社会发展的阶段性变化，改革目标需要作出新的选择。

　　（1）改革要更加关注人的发展。从新阶段的实际情况看，人的全面发展对改革发展提出的基本需求是：

　　更加关注人的自身发展。人的发展需要有良好的文化素质和健康的身体，需要有稳定的社会保障体系，需要比较充分的就业，等等。就是说，以人的自身发展为主的人的发展权问题，已经成为新阶段改革发展的基本性问题。

　　更加关注人的公平发展。由于传统二元经济结构和制度结构尚未全面打破，改革中利益关系调整的影响以及收入差距的不合理扩大，使得某些不公平发展的问题不仅存在，而且在一些方面还比较突出。例如，城乡的二元经济结构以及与此相联系的城乡二元公共服务体制。进入发展型社会的新阶段，改革既要消除城乡二元的经济结构，更要加快建立城乡统一的基本公共服务制度，着力推进新阶段的城乡统筹发展，解决现实城乡居民发展的不公平问题。

　　更加关注人的全面发展。人的全面发展，不仅涉及人对自身发展的基本要求，而且还涉及到人参与经济、文化、社会、政治等领域活动的基本要求。适应人的全面发展的总体趋势，不可避免地需要推进全面改革。

　　（2）改革要推动发展方式的转变。过去30年，改革的主要目标是要增加经济总量。当前，以扩大GDP总量为目标的发展模式已难以适应社会阶段变化的需求。为此，需要通过深化改革，把重点从扩大投资转移到创造社会需求上来，并由此加快发展方式的转变，走出一条可持续发展的新路。

　　（3）改革要促进社会进步。进入新的发展阶段，社会结构和利益结构正在发生深刻变化，社会关系的复杂性全面增强。改革应当在协调利益关系、促进公民社会有序发展中发挥重要作用，并由此推动社会的全面进步。

　　从生存型社会向发展型社会过渡，是30年改革发展的必然结果，也是新阶段改革发展的重要背景。这个过渡既带有“转轨中发展”的特点，也带有“发展中转轨”的色彩。新阶段我国改革发展的许多问题，需要结合这个宏观层面的结构性变迁来思考和分析。

　　二、按照以人为本的要求推进新阶段的全面改革

　　新世纪新阶段，我国人类发展的基本需求发生了深刻变化。这不仅要求通过改革创新尽快转变发展方式，应对资源环境对经济发展的挑战；而且要求通过改革创新加快建立惠及13亿人的基本公共服务体制，逐步实现基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。

　　1．以基本公共服务均等化推进城乡一体化进程，成为新阶段改革的重大任务之一。十七届三中全会明确提出着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。其中一项重要任务是，到2020年城乡基本公共服务均等化明显推进。无论是从广大农民的现实需求来看，还是从扩大内需、稳定宏观经济的内在要求来看，加快推进城乡一体化和城乡基本公共服务均等化的进程，已成为新阶段改革的重大任务。

　　我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度。但由于城乡二元结构尚未根本改变，农村基本公共服务与城镇相比，还存在着较大的差距。以教育为例，今年我国已基本实现了城乡义务教育全免费，义务教育的普及率在城镇和农村都已很高，但城乡义务教育的办学质量差距仍然很大，城乡间的义务教育经费投入、办学条件、教师水平三个方面有明显距离。再以城乡卫生投入差距为例。从1990到2006年期间，虽然城乡人均卫生费用都有较大增长，但城乡人均卫生费用之间的差距却在扩大。2006年，我国人均卫生总费用城市为农村的2.59倍。这些差距既有城乡发展水平的原因，也有城乡二元公共服务制度的约束。因此，推进城乡一体化首先需要打破城乡二元的公共服务体制，以逐步缩小城乡发展水平和基本公共服务水平的过大差距。

　　2．扩大内需已成为新阶段改革的现实压力。拉动国内需求尤其是消费需求，既是我们当前应对国内外宏观经济波动的重要选择，也是转变发展方式、保持经济持续快速发展的重大任务。新阶段扩大国内需求，同10年前相比有很大的不同。例如，扩大内需要同发展方式转变、公共需求变化、城乡一体化进程相适应。为此，当前扩大内需，既需要在加快市场化方面有实质性突破，更需要在人的全面发展方面加大投入，着力推进基本公共服务均等化。

　　加大对人的全面发展的投资，对扩大内需、保持经济增长有特殊意义。在市场经济条件下，消费是经济增长的重要驱动力。但这些年来，我国投资与消费比例失衡的趋势明显，形成了投资拉动型的经济增长模式，加大了宏观经济运行的风险。客观分析，我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到位，导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度超过了人均收入的增长速度，城乡居民收入中的很大一部分用于预防性储蓄，减少了即期消费。据测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。初步估计，如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率大概可以提高4-5个百分点。

　　基本公共服务投资乘数效应显著。有研究表明，农村教育财政投入对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，农牧业产值增加6.75元。

　　我国扩大内需有相当大的潜力。这既涉及到资源能源等方面的投入，也涉及到基本公共服务均等化方面的投入，还涉及到环境保护方面的投入。这几个方面的投入，有相当大的增长空间。以环保投入为例，发达国家（如日本等）对环境投资占GDP的比重约为1.5%～2%；而目前我国对环境的投资仅占GDP的0.46%；如果把这个比重提高到1.8%的比例，以2007年的经济总量计算，仅在环保方面的投资就需要4450亿元左右。

　　企业的投资需求、公众的消费需求始终与体制问题紧密相关。总结过去10多年扩大内需的经验，新阶段的扩大内需，应把主要的注意力放在深化改革上，注重解决制约内需的体制性障碍。例如，要增加资源环境方面的投资，需要推进资源价格改革和环境成本内部化的制度创新。如果能源价格仍被行政压低，新能源开发就缺乏应有的动力。公共服务领域的投资和消费是同公共服务体制建设相联系的。如果中央地方各级政府在基本公共服务中的责任分工不理顺，公共服务就缺乏财力保障。在市场化进程中，农村大市场的潜力只能通过农村改革激活。这是因为，提高农民收入的实质是赋予农民更多的发展机会和发展能力。如果农民的土地产权得不到有效保障，仍然保持原来城乡二元的公共服务体制，农民增收问题很难解决。

　　3.推进财税体制改革，加快建立完善公共财政体制。当前，无论是扩大内需，还是推进基本公共服务均等化进程都对现行的财税体制改革提出迫切要求。一方面，伴随着经济快速发展，各级政府的财政收入大幅增长；一方面，各级政府经济建设和行政管理支出的缩减还有一定空间。为此，要按照公共财政的要求，尽快调整财政支出结构，使更多的财力用于基本公共服务。

　　以基本公共服务均等化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革。要以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革，重点包括：第一，探索推进省直接管县的财政管理体制。第二，积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。第三，通过完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

　　完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。第一，优化转移支付结构，扩大一般性转移支付规模，使其成为转移支付的主要形式。第二，加强中央对地方专项转移支付管理。逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，强化政策规划、指导和监督职能，对中央部委必须保留的专项转移支付，应使其规范化。第三，建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。实施积极的财政政策，应考虑与公共财政、投资体制改革同步推进。一方面，增量财政支出主要应主要放在基本公共服务上；一方面，要改善政府投资效率，并允许民间资本进入公共服务领域。

　　三、加快推进政府转型

　　进入新阶段，无论是改革的目标选择，还是改革的短期、中期、长期安排，都直接取决于政府转型的进程和实际效果。第一，市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。第二，社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化的关键在于有效发挥政府的作用，确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。第三，政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。把政府转型的问题解决好，公共治理结构建立起来，就能实质性地推动政治体制改革。

　　1.强化政府的公共服务职责。面对改革发展的新形势新任务，要把强化以政府社会管理和公共服务职能为重点的行政管理体制改革作为新阶段改革攻坚的重点，加快建设公共服务型政府。

　　公共政策的制定和实施要充分体现公平正义。在市场经济条件下，利益分化和利益博弈有一定的客观性，也是社会运行的常态。但是，公共政策的制定和实施必须超越局部利益，把公共利益作为首要价值。这就要求政府把维护社会公平正义作为公共政策制定和实施的基本原则，强化政府为农村、欠发达地区和困难群体提供基本而有保障的公共服务的责任。公共政策的制定要防止利益部门化倾向。为防止以部门利益影响公共利益，保障政府公共政策的公平与公正，不仅要完善公共政策的制定程序，而且更要注重制度层面的建设，对公共政策的执行结果实行严格的行政问责。制定全国性的基本公共服务均等化战略规划。虽然在全国范围内实现基本公共服务均等化是一个较长的过程，但考虑到城乡差距、区域差距、贫富差距仍在拉大的现实，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、分步推进。

　　2.进一步理顺中央地方关系。由于自然禀赋和基础条件不同，发展的起点不同，中西部地区要在短期内经济总量上赶上东南沿海地区，并不现实。从实际情况看，东西部差距主要表现为农业和农村发展的差距，人类发展与经济、社会发展之间的低水平循环，成为制约中西部区域发展的直接因素。这表明，缩小区域之间、城乡之间基本公共服务的过大差距，需要合理划分中央与地方政府在义务教育中的分工；合理划分中央与地方政府在公共卫生和基本医疗服务中的分工；合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工；合理划分中央与地方政府在公共就业服务中的分工，这对于促进区域协调发展有重大作用。

　　3.建立有效的绩效评估体系。目前，政府综合绩效评估尚处于探索和试点阶段，责任化体制和政府绩效评估体系还不健全。在新阶段，推进基本公共服务均等化需要加快建立政府绩效评估体系建设。

　　建立以基本公共服务为导向的政府绩效评价体系。建设公共服务体制，推进基本公共服务均等化，需纠正“重经济指标，轻公共服务”的倾向。在政府绩效考核体系中，强化对基本公共服务项目的考评。在评估主体方面，要建立基本公共服务均等化的评价指标体系，引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

　　建立基本公共服务严格的问责制。近几年，我国强化了行政问责，并在一些领域和地方开始制度化。下一步要将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，结合人事制度改革，把公共服务指标纳入干部考核体系，在此基础上建立以公共服务为导向的干部考核制度。当前的政府转型与政府利益密切相关。从本质上来说，政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看，由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的体制安排，使政府自身利益逐步形成。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要解决特殊利益集团的问题就比较困难。政府转型的深刻意义在于，通过综合性的改革，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。

　　这里，我想提出人口计生网络在推进基本公共服务均等化中的作用问题。经过各级人口计生部门多年的努力，已经形成了一个深入农村、联系家家户户、服务于每一个家庭的农村人口计生网络。我院在多次的农村调研中了解到，依托农村人口计生网络，充分利用并整合现有公共资源，可以大大节省构建农村公共服务网络的成本，达到“时间短、投入少、见效快”的目的。以人口计生网络为重要平台，加快构建农村公共服务体系有很强的现实性和迫切性。为此，我院于2006年曾提出“以人口计生网络为重要平台，加快构建农村公共服务体系”的11条建议。我们相信，新阶段农村人口计生网络在实现城乡基本公共服务均等化方面能够发挥更大的作用。