许发圣：浅议集体土地产权制度的弊端与危害

　　来源：中国改革报

    没有集体的集体土地

　　----浅议集体土地产权制度的弊端与危害

　　许 发 圣

　　城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有，这是我国土地产权制度的基本格局。

这种以农村或城市为基本标准确定的土地所有权实行“一国两策、城乡分治”，用不同的土地制度将农村和城市隔开，形成二元土地产权制度。土地承包近三十年，集体经济组织、农民集体组织早已名存实亡，没有集体的集体土地产权制度也失去继续生存的基本条件。

　　一、集体土地制度演变的主要历程

　　（一）、过渡时期（1949－1962）。土地改革以后，用政治运动方式在极短的时间内实现了互助组----合作社----人民公社的变革，将分给农民个人的土地无偿公有化，据报道，我国仅用了六年就完成了土地私有制向公有制的过渡，大跃进的1958年三个月就将79万个合作社全部并入52781个人民公社，“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位。”（1958年8月29日《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》），农民用鲜血和生命换来的土地瞬间就被“共产风”括跑了，以为只要把土地、牲畜、农具充公就可以过上“楼上楼下电灯电话”的共产主义生活，为此我们的国家和人民付出了非常沉重的代价。土地由私有制向集体所有制乃至全民所有制的无偿过渡，是广大农民在特定历史条件下对社会主义及共产主义社会制度的片面理解与盲从的必然结果。

　　（二）、人民公社时期（1962---1982）。1962年9月27日，中共中央委员会颁布施行了《农村人民公社工作条例修正草案》（俗称人民公社六十条），将“三级所有，队为基础”（即生产资料归人民公社、生产大队、生产小队三级所有，以生产小队为经营核算的基本单位）作为今后至少三十年不变的农村基本制度，人民公社时期是公认的大集体时期，同时也是文化大革命运动时期，虽然盲目追求公有制的错误做法得到了有效制止，但是农村无法从根本上摆脱“一大二公”的桎梏，左的思维模式仍未得到消除。

　　人民公社时期农村的主要特点是：

　　1、生产生活高度政治化。一是所有政治运动农村无一幸免，即便没有政治运动，日常的阶级斗争从不放松，不少城里的右派被下放到农村“改造”；二是坚持“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”的极左思想，越穷越光荣，“社员”家庭除了自留山、自留地以外不得有任何生产资料，否则就是资本主义，自留地以外种庄家是“资本主义尾巴”、占小便宜是“挖社会主义墙角”；三是禁止商品自由交易，自产的东西不卖给供销社的后果可能会以“投机倒把”治罪，想要回自己原先入社的土地，肯定是资本主义复辟分子外加反革命分子一个。

　　2、集体劳动，集体核算，实行半军事化管理。以生产小队为单位统一安排农、林、牧、副等一系列生产经营和管理活动，以生产队长派工为主，实行“工分”制，“社员”参加生产队的集体劳动挣取“工分”，年底按“工分”多少分配。

　　3、在户籍管理、土地产权、劳动就业、医疗保障等方面实行与城市不同的管理制度，用制度将农村和城市隔开，并全面向城市倾斜，即使逃荒要饭也必须优先保证城市和工业对农产品的需要，完成“国家”任务，农民进城比登天还难，城里人下乡则认为比下地狱还不如。

　　4、变态扭曲的农村文化。农民不叫农民，称为“社员”（即人民公社社员）；民间传统文化是“四旧”，要破除；学马列毛著、种“革命”田、组“革命”家庭、过“革命化”的春节是当年农村生活的真实写照。

　　（三）、承包经营时期（1982年至今）。人民公社大集体的生产经营模式不仅未能实现社会主义大大优越于资本主义的基本目标，而且将国民经济几乎弄到崩溃的边缘，作为普通农民，填不饱肚子的制度再优越也不是什么好制度，于是就有安徽省凤阳县小岗村一批人冒死将土地分配到农户，结束了当地农民逃荒要饭的历史，从1982年起以“中央一号文件”的方式将安徽的经验整理加工后向全国推广，总结为 “大包干”生产责任制，在理论上概括为“统分结合的双层经营体制”，并修定、制定了相应的法律法规将承包制加以固定。

　　二、现行集体土地制度的主要弊端与危害

　　土地承包经营，虽然成功地解决了温饱问题，农业生产潜力也得到了极大的发挥，但是受当时的政治和经济条件的限制，农村土地经营制度的改革并没有从根本上摆脱“社会主义公有制经济”的困惑，只能在姓“社”（社会主义）还是姓“资”（资本主义）的政治理念中选择出路，农民的土地权利问题始终无法从根本上得到科学的解决，主要表现是：土地保障功能被片面、机械地广泛运用，致使土地无法向种田能手集中，无法形成适度规模经营，无法实现在市场经济条件下土地资源的优化组合，加上农民负担沉重，从而形成农业生产水平低下、农村经济停滞不前、农民收入增长缓慢的问题即“三农”问题，农村发展遇到了新的困难，因此，“三农”问题表面上看是农民负担问题，而深层次的问题则应该是土地问题。

　　很多人至今还认为：土地问题不仅是经济问题，而且是重大的政治问题，宁愿维持虚置的、并不存在的“集体”的土地权利，也不愿将更多的土地权利还给农民，随着改革开放的整体推进，社会主义市场经济体制逐步完善，农村集体土地所有制的弊端早已显现，其危害也有逐年加大的趋势。

　　（一）法定主体虚置。

　　现行法律对集体土地所有权的主体有不同的规定。《中华人民共和国宪法》规定为“集体”，农村核算体制为“统分结合的双层经营体制”； 《中华人民共和国土地管理法》 规定为“农民集体”；《中华人民共和国农村土地承包法》则将“农民集体”进一步细化为“村农民集体”和 “村内集体经济组织”以及“村民小组”，由此可见法律对集体土地所有权主体的规定也是不确定的，为什么这么重大的原则问题在执行过程中反而相安无事，没有出现大的纷争和混乱呢？其根本原因是：无论什么集体在现实中几乎是不存在的。

　　1、传统的集体经济组织早已消亡。人民公社化（即土地公有化）以来，特别是“人民公社六十条”颁布以后，农村生产经营体制和生产资料所有权是十分明确的：“生产队范围的土地，都归生产队所有。”尽管人民公社早在农业生产责任制以前已改变为乡（镇）并经多次撤并，但生产小队和生产大队的基本性质是相对稳定的。

　　源于上世纪八十年代的一系列的农村改革，使生产小队和生产大队逐步丧失了集体属性，进而从中国历史舞台上消失。第一步，推行农业生产责任制，从联产承包到“大包干”，使生产小队核算功能丧失；第二步，将生产大队改名为村民委员会，生产小队改名为村民小组，转移、分化、瓦解传统集体组织的功能；第三步，将土地发包权由村民小组转移至村委会，使生产队从事实上丧失对土地的管理权；第四步，改革农村基层组织，将原来的村、村民小组的界线全部打乱，重新划定范围，小村变大村，多组合一组。至此，“人民公社六条”所确立的“三级所有，队为基础”的基本格局已不复存在，传统的集体经济组织——生产大队、生产小队已从中国历史舞台上彻底消失。

　　2、新型集体经济组织和农民集体组织名存实亡。“大包干”生产责任制普遍推行以后，私有化仍是一个相当敏感的政治话题。为了解决土地承包是姓社还是姓资的问题，将本不存在或者并不发达的村级经济和带有明显公有经济色彩的供销社、信用社、以及生产性和消费性合作经济组织拼凑在一起，作为社会主义合作经济，合作经济就是集体经济，集体经济就是公有制经济，公有制经济就是社会主义经济，至此，姓社姓资的问题似乎得到“圆满”的解决，无论是一贫如洗的“空壳村”还是富得流油的华西村，村村都是“经济联合社”、“农工商联合公司”等合作经济实体，村主任不是社长就是经理，农民由人民公社社员顺理成章地成为经济联合社社员或农工商公司职工，但合作经济在经过短暂的高温后并没有真正实现农村经济体制的变革，合作经济即集体所有制经济作为一种普遍的经济形式名存实亡是不争的事实。

　　（二）、实际主体倒置。

　　集体经济组织和农民集体组织的消亡导致法定的土地所有权主体空缺，而在土地承包、土地征用等实际工作中又必须以“集体”的名义或形式来行使土地权利，村民委员会则逐渐成为农村土地所有权的事实主体。

　　虽然法律没有明确规定土地归村民委员会所有，但已直接和间接赋予村民委员会相当多的土地权利。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”村内其他经济组织或农民集体组织即使拥有土地所有权，其权利根本无法正常行使，地方政府和相关行政管理部门将《集体土地所有权证》几乎全部颁发给了村民委员会，如果说法律对土地所有权主体的规定还是“半摭面”的话，那么在具体操作程序和办法上则完全露出了为村委会说话的“真面目”，从而形成法律规定多元的集体土地所有者被村民委员会独有的客观事实。

　　村民委员会既不是经济实体，也不是农民集体组织，更不是原有土地关系的延续，土地归村民委员会所有既不合理也不合法。

　　（三）、最牛的霸王合同。

　　在分析土地承包关系后不难发现，土地承包双方的资格条件很难达到法律规定的标准，比如：“集体经济组织”和“集体经济组织成员”的标准是什么？集体经济组织是要经过企业登记并办理营业执照还是只挂个牌子（甚至什么都没有）就行？农民种田不可能和正规企业一样办理入股、入会手续，用什么标准确定其经济组织成员？是户籍吗？如果是，户籍制度改革以后呢？

　　就一般合同关系而言，权利和义务的对等是合同成立基本条件之一，但是土地承包合同则不具备这一基本条件，种田是农民迫不得已而从事的“工作”，经历过“上山下乡”的人都知道，“安心农村、扎根农村”的真实含义是什么，放着乡长、县长、省长不做而选择种田的即使有也肯定是极少数，没有协商、没有选择、不签就失业的合同难道不是中国最牛的霸王合同吗！

　　从经济关系来分析，在农业税收取消之前农民承包的是上缴各种税费的义务，多少还跟“经济”发生点关系，那农业税收取消以后承包的是什么？没有任何经济指标的承包关系还是经济合同吗？事实上土地承包完全是土地权利分配的一种形式，农民不需要“一大二公”的集体经济，因为它已经祸害多年，对形式上的集体经济也更是深恶痛绝，农民要的是分田到户，土地承包这种貌似合理又合法的社会主义公有制光环之下掩盖是农民对真正的土地权利的渴望与无赖。

　　（四）、土地收益分配不公。

　　据调查，在集体土地交易过程中农民收入大约占5—10%，村集体25—30%，政府及部门占60—70%，特别是在集体土地国有化过程中土地总体价格偏低，土地收益分配不公，失地农民生产生活无保障已成为当今十分严重的社会问题。

　　1、村民委员会不当得利。村民委员会在我国农村有着十分特殊地位：一是村民自治的权力机构，是基层民主的象征，有《村民委员会组织法》作坚强后盾；二是党和政府的基层组织，执行上级政策天经地义，有各级党委政府撑腰；三是集体经济的法定代表，有法律的、行政的、经济的、社会的各种手段为其保驾护航。正因为如此，村民委员会的土地“侵权”行为具有相当强的隐蔽性，很多人（包括政府和主管部门）误认为土地集体所有就是村委会所有，造成村民委员会成为事实上的土地既得利益者，以致村民委员会、村官以地生财、以地谋私的现象十分普遍，在城乡结合部竞选一个村官要花费百万甚至数百万的非正常支出，巨额的土地收益是其主要的动因之一。

　　2、地租收取无据。按照马克思主义地租理论，农民交纳的以土地面积为计税单位的各项税收，属于绝对地租，而绝对地租是土地所有者的权力，政府收了几十年的税竟然找不到最基本的法理依据。

　　（五）、农民利益受损。

　　土地公有化以来农民的土地权利问题长期实行承诺制：1962年，中央承诺其制度“至少三十年不变”，结果仅过了二十年就变成了“大包干”；“大包干”以后，又先后承诺“十五年不变”、“三十年不变”、“永远不变”，由于农业生产的特殊性，几十年不变的承诺虽然起到了“政策定心丸”作用，但不能从根本上解决农民土地权利的稳定性问题，殊不知承包制可以永远不变，承包人和承包内容仍然是可以变化的因素。事实上以土地返租倒包、两田制、随意变更合同、滥用征地权等形式侵犯农民承包经营权的现象十分普遍，如何防范和制止对农民土地权利的侵犯则缺乏必要的、系统的、强有力的法律支撑。

　　（六）、地政管理乏力。

　　现行集体土地制度不能科学、合理地解决市场经济条件下诸多土地管理问题。

　　1、集体土地国有化问题。集体土地国有化的主要途径是征地，随着城市范围的扩大，“城中村”、“村中城”、“农民城”等两种土地所有权交叉重复的现象越来越普遍，传统的二元管理模式正受到前所未有的挑战，两种土地所有权的并存的事实使现有地政管理制度陷入十分尴尬的境地：理论上无法科学解释，实践中无法具体操作。以城乡为基本标准确定土地所有权的办法已明显落后于改革开放的整体步伐，所显露的一系列问题在现行土地制度下无力从根本上解决。

　　2、集体土地市场化问题。按照现行法律规定，集体土地是禁止买卖的，集体土地只有通过征地变成国有后才能上市流通，把两种所有权的转换作为商品化前提条件对集体土地来说是极不公平的，同时也是违背经济规律的，规范集体土地市场缺乏基本的、必要的法律依据。

　　上世纪九十年代，一些地方创立了集体土地流转办法，曾一度被当作经验推介，但这种以地方政府和相关部门利益为中心的改革因土地产权制度问题农民不能得到任何好处，集体土地流转问题至今没有得到科学的解决。

　　综上所述，集体土地制度产生的根源是“一大二公”，是“人民公社化”，是被历史淘汰和否定的；集体经济（即合作经济）的基础是类似互助组、合作社的生产小队、生产大队。现实是：根源是错误的，基础是空虚的，因此，土地产权制度的大锅饭必须破除。

　　会议回执：

　　姓　名 性　别 职务与职称 工作单位与地址 联系电话 论文题目

　　许发圣 男 工程师 湖北省长阳县国土资源局

　　Hbcygt548@tom.com

　　邮编:443500 《没有集体的集体土地》