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国土部拟以基本农田围城抑城市扩张 守耕地红线

  国土部拟以基本农田

  围城抑城市无序扩张

  守18亿亩耕地红线

  本报记者 李明三 北京报道

  近日,国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,对未来15年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。

  6项约束性指标集中在耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等主要调控指标中。

  其核心是确保18亿亩耕地红线——全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩,确保15.60亿亩基本农田数量不减少,质量有提高。

  “18亿亩耕地红线能不能守住?我的判断是能守得住,但需要土地整理来补充耕地。”10月25日,国土资源部土地整理中心副主任郧文聚在接受本报采访时说,如果土地整理跟不上,占补平衡不了,18亿亩耕地红线肯定守不住。

  要用基本农田围城包路

  第三版土地利用总体规划修编始于2005年,2006年7月上报国务院。当年第149次国务院常务会讨论后决定暂缓批准,其中一个最为关键的指标就是,18亿亩耕地红线必须守住。

  “全国耕地面积从2005年的18.31亿亩,到2020年的18.05亿元,差额只有2600万亩地,”郧说,而这15年中,全国将新增建设用地1亿多亩,必然要突破占地红线。

  《规划》预期新增建设用地2010年总量是2925万亩,2020年是8775万亩。郧估算两项合计,至少得占用耕地8700万亩,“8700万亩与2600万亩,怎么平衡?只有通过工程措施进行土地整理。”

  《三版规划》给整理复垦开发补充耕地确定的约束性指标是:2010年1500万亩,2020年4500万亩;此外,由国家整理复垦开发的重大工程补充耕地到2020年预期1210万亩。两项合计,15年间通过土地整理要补充耕地7210万亩。

  “这样的平衡其实很难做,占的是好地,补的是差地,表面上看面积补上去了,但土地质量和产能能否保证,很难说。”郧从事土地整理工作已经十年,对中国土地的利用现状深表忧虑。

  而现有15.6亿亩基本农田的分布格局也不容乐观,表现出划远不划近、划劣不划优、划零不划整等特点,“上山下滩”的问题非常严重。

  “现在整个土地利用的格局和建设和谐社会、生态安全很不协调。”郧说,农地不仅仅是粮食安全的保证,也是生态屏障,不能往山上赶,也不能切得太碎。他主张在农地的占补平衡中,全力保护优质、集中、连片的高产农田,“特别是长江中下游、黄淮海平原和东北松嫩平原这三大农区,应给予高度重视,绝不能丢了。”

  如何保住这些优质农田?郧的想法是“围城、包路,星星点灯”。即用划定的基本农田圈住城市,包路、沿河,同时规并整理星星点灯的散乱农田,抑制城市的无序扩张。“地方上反对的声音很强烈,说城市都被基本农田围住了,我们怎么发展?”他说,我们就是要用基本农田包围城市、道路,地方上只要动一动,都得找国务院,不这样就守不住。

  “这个想法已经上报国土资源部了,但下来怎么落实,还有待观察。”他说。

  土地整理后权益如何再分配

  现有土地利用格局所体现出来的这些问题,实质上反映了国家与地方利益的对立。

  “国家要保粮食安全,而地方要的是财政,”农业部农研中心党组书记陈建华说,产粮大县往往都是财政穷县,国家为缓解矛盾,每年给三农补贴,但不能从根本上解决利益对立的问题。

  这次三中全会给农民以更加充分而有保障的土地权利,其最大的政策突破是允许农村建设用地入市。“农村建设用地共计2.7亿亩,其中包括1.85亿亩宅基地。”美国农村发展研究所的李平说,如果允许宅基地入市,将给农民带来13万亿的财富,如果仅仅是允许宅基地以外的农村建设用地入市,这笔财富也高达5万亿。

  现在的问题是,谁来掌控这5万亿真金白银?

  “建设用地目前并不在农民手里,而为村集体所掌控,并以集体组织的名义行使所有权。”李平说,中央全会的文件已经允许入市了,相应的法律和制度建设还没有跟上,这是一个很大的空缺。

  而在土地整理方面,也同样需要处理好农民的权益分配问题。郧文聚说,国家的农村政策是多予少取,土地整理体现了多予的一面,但是在操作中要把农地集中起来进行规并整理时,需要暂时冻结农民的承包经营权,这要取得农民的同意才行。

  “农民最担心的是土地整理好以后,权益再分配时存在的不公正。”他说,这是土地整理在推进过程中普遍存在的问题,需要立法来解决。

  在关注《土地管理法》修改的同时,土地整理中心准备推《土地整理法》。立法工作以国土资源部为主,郧是参与起草人之一。

  “《土地整理法》目前已经列入了明年的立法计划,”他说德国、日本等发达国家都有相应的立法,在具体条文和框架上可供借鉴。

(责任编辑:张庆龙)

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