经营民营化不等于财产私有化

　　前一段时间，同铁道部的一个考察团，考察了英国铁路的有关改革成果，对于铁路行业的国有企业改革有了一些新的认识。

　　英国铁路改革从20世纪90年代初开始，英国人一直对外讲他们的铁路改革的核心是实行铁路私有化，也就是完全的民营化。但我们在考察中发现，实际上英国铁路改革并不是人们通常所理解的私有化，即铁路的国有财产私有化，而是一种国有民营的改革。也就是说，铁路行业的国有财产并没有私有化，并没有出卖铁路行业的国有财产，而只是将铁路行业的国有资产委托私营公司经营，即国有私营。因此，英国铁路改革后形成了以铁路经营民营化为基础，以非政府监管为中心的铁路经营系统。在它们那里，铁路行业具有某种自然垄断性，但铁路产品供应商则没有任何垄断性，是充分竞争性企业，因而是完全民营化和私有的。

　　由此，我联想到国内关于国有企业改革上出现的一些认识误区，我们完全可以探索出改革的新路。

　　第一，财产民营化与经营民营化，也就是在企业产权上和经营上都实行民营化，并不是国有企业改革的唯一选择。有些国有企业改革可以走财产国有化而经营民营化的路子，即国有民营，例如铁路行业的国有企业改革就是这样。在英国，铁路改革只是铁路经营的非国有化，而并不是铁路资产的非国有化，其改革应该属于国有私营范畴。也就是说，英国铁路改革并不是像有些人讲的铁路财产私有化，而只是铁路经营私有化。经营私有化与财产私有化，并不是一个概念。那些具有充分竞争性和完全商业化的产业，可以实现产权私有化和经营私有化，而不具备充分竞争性和完全商业化的产业，即具有某种程度的自然垄断性国有企业，其改革方向只能是经营私有化，而无法实现产权私有化。因此，在目前改革中要将产权民营化和经营民营化，与产权国有化而经营民营化，加以区分，弄清楚哪些国有企业可以同时实现产权民营化和经营民营化，而哪些国有企业只能实行产权国有化而经营民营化。

　　第二，国有企业改革的核心是先将政企分开。我们在考察中发现，英国铁路改革的首要目的是先将铁路行业运营与英国政府分离开来，实现政企分开。过去是英国政府直接管理和经营铁路，政企不分，效率低下，而现在则是将铁路行业交由非国有企业来经营，也就是经营民营化，而且引进了竞争机制和目标管理机制，这样有利于提高效率，实现政企分离。政企分离实际上是国有企业改革的首要目标。财产的国家所有与国有财产的民营化经营，有利于经营效率的提高。在垄断性行业中，现实问题往往并不是谁所有，关键是谁经营，只要经营中贯彻了市场化原则和自主权原则，就可以提高效率。因此，在垄断性国有企业改革中，首先是要将政府与企业分离开来，给企业更多的自主权。在政企分开后，属于社会公共职能的部分，政府可以以补贴方式对经营者进行补偿。所有者、经营者、社会公共职能在这里可以有机统一起来。

　　第三，在国有资产管理体制上，不一定实行全国所有国有资产都由国家国资委管理的统一体制的大资委体制。而是应该允许一些行业性国有资产管理机构的存在，因为有些行业确实有特殊性，不应该将完全竞争性领域的国有资产和有自然垄断性领域的国有资产统一监管。英国铁路行业的国有资产实际上就是由铁路监管办这个机构在管理。同时，在国有资产管理体制上，应该将所有、监管、经营三者分开。英国铁路国有资产实际上归国家所有，其代表是国会，而铁路监管办是监管机构，对作为所有者代表的国会负责，但作为监管者的监管办并不具体经营国有资产，而是以契约形式的委托代理制将国有资产交由国家路网公司、客运公司等公司具体经营。所有者不直接监管，监管者不干预经营，经营者按契约规定而自负盈亏，从而实现了所有权、监管权、经营权的相互制衡。这种体制值得在中国国有资产管理体制的改革中借鉴。

　　第四，国有民营并不是我们过去讲的承包制。承包制是个人或者某些人，承包经营国有企业，而国有民营，则是国有资产交由具有法人地位的私有企业来经营。前者是个人信用为基础，而后者则是以法人信用为基础。个人信用同法人信用是完全不同的。国有资产以委托代理形式交由具有法人地位的私有企业经营，同交由某些个人经营是根本不同的两种契约关系。英国铁路改革并不是我们过去搞的承包制，而是一种完全规范的委托代理制。因此，英国铁路改革是国有民营的典型形式。我们对于具有垄断性国有企业改革，也应该是这种路子。英国铁路国有资产的最终所有者代表是国会，国会将铁路国有资产委托铁路监管办代为监管，铁路监管办将铁路国有资产以委托代理形式交由完全独立的私营企业经营，所有权、监管权和经营权相互制衡，这同承包制是有根本性区别的。

　　第五，国有资产管理的最终目标并不是国有资产的增值保值。国有资产管理的最终目标是国有资产能很好地为全体人民服务，全体人民能享受国有资产的好处。例如，就铁路这种国有资产来讲，虽然有时会出现亏损，但只要它能满足人们对交通的需求就行，只要它能有效地满足人们的交通需求，就说明对它的管理是有效的。据我们了解，英国铁路资产实际上是亏损的，但政府为了保证人们对铁路的需求，仍然在加大对铁路的投资，铁路投资的担保几乎一直是英国政府。因此，对于那些主要是满足人们公共需求的国有资产，我们的管理目标不应该仅是国有资产的增值保值，而应该是人民的需求满足度。有些国有资产虽然是亏的，从增值保值的角度来讲是不合算的，但只要人们有需求，我们也应该在亏损中加大投资。这就是国有资产和非国有资产在管理上的重大区别，因为前者涉及公共利益和公共产品问题。因此，我们应该注意国有资产在管理上的这个重要特征，不能用非国有资产管理的目标，来机械地考察国有资产管理问题。（魏杰/清华大学经济管理学院教授） (来源：北京日报)