和谐社会的媒介舆论监督与人民监察制度

　　论文摘要：媒介的舆论监督从政治上来说是在行使社会公权力或者说广义的公权力。在舆论监督实践中，媒介行使公权力常常受到阻遏，难以完全尽到社会责任并实现自己的道德追求，主要原因在于制度的羁绊和经济利益对监督者的诱拐。从根本上来说是制度问题。制度的问题要靠创新制度来解决，即建立一种新的监察制度——媒介舆论监督的人民监察制度。这种制度不仅是和谐社会对媒介舆论监督工作加强管理的制度，更是一种保障舆论监督，保障媒体政治、经济生态环境的保障制度。

　　关键词：舆论监督　公权力　人民监察制度

　　2006年，中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出了构建和谐社会的目标和任务，其中，就把“到2020年”“人民的权益得到切实尊重和保障”作为了目标内容和主要任务之一。人民的权益要得到切实尊重和保障，人民的舆论监督权益就必须得到“切实尊重和保障”。媒介是人民行使舆论监督权的主要工具和手段，因此，在2020年以前，如何做到切实尊重和保障人民对媒介，特别是新闻媒介的舆论监督的掌控，正常行使舆论监督权的问题已经成为构建和谐社会应该研究的紧迫问题。下面是笔者的几点思考。

　　一、媒介的舆论监督从政治上来说是在行使某种公权力

　　舆论是公众意见的集合形态。所谓舆论监督，则是公众通过这种集合形态的意见对社会实施监察与督促。“从本质上来说，舆论监督的主体是广大公众。”　从事舆论监督的媒介所做的是反映和表达公众意见（包括媒体组织与个人意见）的工作，通过这种反映与表达的传播工作对社会产生集合形态的意见影响。这种意见影响不具备强制性，但它体现的是公众的意志，一种结合起来的意志力。这种意志力达到一定的程度，就会产生左右人的意识和行为的效果：对公众而言，会凝聚更多的公众，生发共同的行为取向；对于被监督者而言，则会形成思想压力并引发行为应对。因此，媒介的舆论监督是一种软性的但却具有公众性、群体性的、社会性的力量。这种力量的源泉是人民，是公众，或者说是公众的意志赋予媒介以权力，从这个意义上说，媒介的舆论监督是在行使一种社会公权力或者说广义的公权力。

　　从政治上来说，这种社会公权力或者说广义的公权力是一种政治权力，权力的行使在于保护和捍卫包括所有公民在内的公众利益，是公权益。掌握传播手段和信息的媒体从经济上来说掌握的是特定的生产工具和生产资料；从政治上来说，也就掌握了舆论监督的社会资源。合法的媒体有权使用生产工具、生产资料和社会资源，谋求自身的经济利益。同时，自然而然地为广大公众，为人民行使舆论监督权的社会职责也就落实到了身上，而职责的履行当然地也会给媒体带来更多政治经济利益并展示媒体公平正义的道德品格。因此，对于媒体来说，开展舆论监督工作是一种行使公权力的社会行为，权力的行使，在为维护和保证公众、保证广大人民的权益不受侵犯的同时，也为自身谋取相应的权益。媒体在行使公权力的同时，如果缺乏有效的监督，也会生发“权力导自腐败”的现象，因此，媒体，特别是新闻媒体应该意识到这种行使公权力的行为是应该受到监督的。这种监督应该来自于公众，来自于广大人民。这种监督的作用愈强，媒体的舆论监督行为愈能体现公众的意志，从而，从源泉获得的力量就越充足，同时，在政治上就越有保障。

　　二、媒介舆论监督工作面临制度问题

　　现实的媒介舆论监督，特别是新闻媒体的舆论监督，从总的发展趋势来看，是与我们的民主政治形势的发展趋向一致的，处于逐渐发展的态势，在实践中“无论在广度，力度上，还是在深度上都有明显的突破与进展”ii。但是应该看到，在媒介行使公权力的时候，常常受到多种因素的阻遏，突破与进展是艰难的，是“越做越难做”iii，有时甚至是危险的。艰难与危险源自哪里？主要的不在监督对象个体或部门组织的抗拒、抵制与逃避，而在与这种发展趋势不相适应的制度的羁绊和经济利益对监督者的诱拐，使得媒介难以尽到社会责任和实现自己的道德追求。

　　制度的羁绊主要来至三个方面：一是相关法律的缺失；二是法规虚漏；三是执政党的相关规制因袭陈章而未予革新。

　　相关法律的缺失问题可以说已是老生常谈。

　　从国家大法来看，在宪法里相关的主要法律条文有三条：

　　第二十七条（二款）:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

　　第三十五条:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

　　第四十一条（一款）:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

　　在上述三条中，27条明文规定了“一切国家机关和国家工作人员”必须“接受人民监督”；第41条是公民作为监督者应该拥有的权利；第35条所述的六大自由可以认为是允许公民自由运用的监督形式或者说手段。除了这三条外，没有更详细的适用法条用以保证人民对国家机关和工作人员有效地行使监督权。2006年8月27日《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（下称《人大常委会监督法》）颁布，“人民监督”算是通过人大常委会代行监督权得到了专门立法的法定地位。但至今也没有专门的人民的舆论监督法。现实的舆论监督立法有专家做过这样的概括：“比较零乱，缺乏系统性，在宪法、民事、刑事、行政等基本立法中没有相应明确的规定，内容比较粗，对监督的主体、对象、原则、方法等缺乏详细规定。”iv作为法人的媒体的舆论监督权限在宪法中跟本就没有明确表述，更没有专门的立法，媒体的舆论监督权不过是一种“人民的监督”权的引申，这种引申的法律背景无法让媒体摆脱面对客观现实的无奈与尴尬。长时间以来，尽管媒介，特别是新闻媒介和理论界呼吁出台相关法规以保障、规范舆论监督工作的呼声不绝于耳，因为种种原因，有关方面至今杳然，媒体的舆论监督法权根本就无处生根。

　　从与法律配套的相关法规来看，问题亦很严重。在如何规范媒体的舆论监督工作方面，事实上也处于一种法规虚漏状态。或许有人会说，我们的法规并不少而且很具体。如《广播电视管理条例》、《出版管理条例》《音像制品管理条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等等。诚然，这样的法规不少，除了上述政府法规之外，执政党还订立了不少法规。不过，应该看到，这些法规的制订，其指导思想都不在如何为媒体的舆论监督工作提供规范与保障，而在强化对媒体的管制。近年来，地方出台了一些明示新闻媒体的舆论监督或与舆论监督关系密切的法规，如河北省1996年出台，2002年修订的第一个地方新闻工作管理条例，就把“发挥新闻舆论的监督作用”写进了条例；深圳市2005年1月率先出台《深圳市预防职务犯罪条例》之后，不少省市也都制定了本地的预防职务犯罪条例，把“新闻媒体依法对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”列进了专门的条款。尽管这样，也没有一个法规是把媒体的舆论监督问题作为立法的主体对象的，更没有系统的规条与完整的体系。

　　我国的政体是一个共产党执政，多党参政的民主政体。党政规制共同形成了次于法律规制的第二规制层面。在这个层面，由执政党的领导地位决定了执政党的规制必然成为党政规制的引领规制，对社会的方方面面发生着规制效用。改革开放以来，社会主义民主在经济体制改革和法制改革的基础上有了较大的发展，而在传媒规制变革方面却没有太大的变化，特别是执政党对媒体的规制基本上没有适应形势的创新，至今因袭的多是传统的党媒规制。如“1953年”中宣部确定的“同级媒体不能批评同级党委的原则”v，作为几十年不变的陈规仍紧紧地套在不是党媒的大众传媒头上。像这样的陈规，面对今天的改革实践已经显得很不适宜。再拿新制定的改革规制来看，所谓事业体制，企业化管理，实际上仍然把不同层面的媒体归置于各级党政部门辖制，至使有的党政部门动辄以组织纪律挟持媒体，捏住党和人民的喉舌不让其为人民说话。中央电视台的“焦青天”现象之所以出现，有其必然性。这种必然性正是党政规制与现实矛盾斗争的产物。河南的黑砖窑——“黑奴窑”作为中国特色的社会主义对立面而存在相当长时期，也是局部地区舆论被禁锢，地方媒体被卡喉所至。温家宝总理说：“我们今天讲民主，就是要让人民当家作主，保障人民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利；就是要创造一种环境，让人民批评和监督政府；就是要让每一个人都能在平等、公正、自由的环境中全面成长；就是要把发展民主和完善法制结合起来，依法治国，建设社会主义法制国家。”vi总理的这番讲话要实现，要真正让人民有民主监督的权利，改革媒体的党政规制问题需要首先解决。

　　经济利益对监督者的诱拐是传媒产业体制改革以来出现的新问题，是企业化的某种必然。经济利益对监督者的诱拐，其力量之强大，现在已经达到媒体自律规制难以约束的地步。在世纪交替之时“新闻腐败”还是“忧派”学者口中的新词汇，到今天已经成为了新闻界特殊现象的简要指称。《中国新闻工作者职业道德准则》出台于1991年；1994年修订；1997年第二次修订再发布。而广州日报高层腐败案现世（2002年上半年）、震惊中外的山西繁寺矿难新闻腐败水落石出（2002年9月）、鄂东晚报“媒体腐败食物链”的形成与经营被曝光（2004年末）都是在《准则》两次修订之后；山西大同出现的被媒体招聘，“主要工作是靠煤老板"创收"的记者”被打死的悲惨事件（2007年1月）就出现在动员全社会努力打造和谐社会的关键之年。诚然，我们要看到我们有很多坚持操守的媒体工作者，他们不畏艰难险阻，坚守职业道德，严格自律，在舆论监督工作上做出了卓越的贡献，甚至为此付出高昂代价，以履行为人民监督的职责，以践行自己的道德追求。然而，也应该看到，自律规制的关键在自律，特别是媒体行业组织的自律。一些在企业化道路上狂奔的媒体，在经济利益的诱拐之下，已经对行业自律准则视而不见，把舆论监督作为了经营创收的手段。事实上媒体腐败食物链并非鄂东晚报才有，山西大同那位被某报社试聘而惨死的“专题中心主任”兰成长就是腐败食物链上直接取“食”的一员。他没有“采访权”，但他“采访的成果多半不是新闻稿件，而是金钱”，担负的“创收任务，一年十几万元”。“有人估计大同的形形色色不写稿专门跑矿的记者在600人以上”。vii从木桶理论来看，一个木板短或缺，这桶就是残桶或废桶。这数百人的记者代表多少媒体，作为道德木桶上的木板，这些媒体是合格的木板吗？镶嵌着这样的腐败木板的水桶，能保持道德的基本水准，甚至高水准吗？面对现实，我们必须正视：媒体腐败的问题已经不是单靠自律能够解决的了。

　　从上述可见，一方面是制度的羁绊：法律的缺失、法规虚漏、执政党相关规制陈章未革制约着舆论监督难以按照改革的政治要求坚持监督党和国家机关及其工作人员的舆论监督大方向，另一方面则是不辨党媒、国媒还是市场传媒的企业化导致众多媒体为经济利益所诱拐而难以自律、无视自律、挑战自律。像这样的因法制、规制而产生的方向性问题、因经济利益关系而出现的媒体质变问题就其性质来看，已经不仅仅是媒介的问题，而是关系到和谐社会的民主政治的建设，关系到公权力的正常行使，关系到全面深化改革的根本问题。是重大的社会制度问题。制度的问题，必须靠改革制度、建设新制度来解决。

　　三、建立媒介舆论监督人民监察制度

　　要从制度上解决问题，从根本上来说就是要解决人民掌握舆论监督权的问题，就是要建立能够对媒介的舆论监督工作进行有效法制规管的新制度，即建立由人民代表大会立法并贯彻实施的舆论监督人民监察制度。这种制度不仅是对媒介舆论监督工作加强管理的制度，更是一种保障舆论监督，保障媒介政治、经济生态环境的保障制度。

　　为什么要由人民代表大会立法建立人民监察制度？理由有四：

　　第一，人民代表大会制度是建立舆论监督人民监察制度的制度基础。我国的人民代表大会制度是人民当家作主的根本政治制度。这一制度规定全国人大是国家“最高权力机关”viii，行政和司法服从于人大的政体，人大立法权至高无上。人民通过人大及其常委会对“一府两院”的工作进行监督。执政党是以执政的党员干部的面目出现，而执政的党员干部是由人大选举产生，理所当然要接受人大的监督，这种监督属于权力监督。所以，执政党也应该接受人大的监督。媒介的舆论监督工作是人民的舆论监督的组成部分，是实现人民通过人大监督执政党和政府机关工作人员的具体手段和形式，建立舆论监督的人民监察制度就是人民代表大会制度在舆论监督方面的制度创新与发展。舆论监督的人民监察制度只有立足于人民代表大会制度的基础上，才具有人大立法的性质。根据宪法第五十八条，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；第六十二条，全国人民代表大会有行使“修改宪法”、“监督宪法的实施”的职权，同时也有“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权。可见，只有人大才能为媒介的舆论监督立法，媒体只有作为国家最高权力机关手中代表人民实现舆论监督的工具与手段，才能获得立法的保障，切实监督“一府两院”的工作，监督执政党和国家机关及其工作人员。

　　第二，人民代表大会作为国家权力机构能够为媒介舆论监督提供切实有效的保障。

　　根据权力运行的基本法则：权力来自谁就应该服务于谁，就应该接受谁的监督。人大是“一府两院”权力的授予者，“一府两院”的权力来自人大的授权，所以人大对“一府两院”具有监督权，对执政的执政党员，也是执政党的官员，具有监督权。监督职能是人大的主要职能，行使监督权也是人大的主要职权。媒介的舆论监督权来自人民，理所当然地媒介就应该受到代表人民的人大的监督，服务于代表人民的人大。也只有人大才有权力代表人民授权媒体实施对执政者的监督，才能够给媒体提供切实有效的政治保障。

　　第三，人民代表大会有权力保障人民行使民主政治权力，有能力保证媒介舆论监督的政治方向。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的最好组织形式和最高实现形式，是民主政治的制度体现。作为这一制度的组织实体，人民代表大会及其常务委员会是立法与监督合一的最高国家权力机关，它的根本任务就是保障人民行使民主政治权利。由人大立法实施人民监察制度，把媒介的舆论监督工作置于人大及常委会监察之下，就能切实保证立法与监督的和谐统一。人大有专门委员会体制，在这个体制内可以建立舆论监督监察体制，一旦新的专门委员会体制建立，人大就有能力随时监察媒介舆论监督的政治大方向，引导舆论监督为巩固与发展我们的根本制度社会主义民主制度服务。

　　第四，由人大立法的人民监察制度的建立有利于实现舆论监督法律法规的完善与革新；有利于改善舆论监督规制主体不明的状况，同时为媒介的自律提供坚实的法制基础。在舆论监督相关法律缺失的情况下，建立人民监察制度，是从法律规制上拾遗补缺，是对现有法律规制的一种完善与革新。因为这是一种法规层面的完善与革新，是高层次的规制革新，所以它具有促上推下的能量和作用。促上，有利于舆论监督法的酝酿与研究，进一步完善法律体系；推下，从规制层面设置了舆论监督的规制主体，有利于改善媒介舆论监督规制主体不明，多方掣肘的局面，有利于保护媒介工作者行使舆论监督权，不受非法的干涉和打击；同时，有了明确的有针对性的法规，能有效地阻吓和惩罚各种借舆论监督名义损害社会的媒体行为，推动媒体强化自律，严格自律。

　　四、问题与现实条件

　　当然，从目前的情况来看，人民代表大会制度也还存在尚待解决的问题，如人大与执政党的关系问题。尽管1956年9月中国共产党第八次代表大会就强调了“党要受监督，党员要受监督”ix，这个问题却一直都没有解决好。近年来，许多专家都指出“党依法治国首先要坚持依"宪"治国，而人大是宪法的制定者和维护者”；“党作为执政党应该接受人大的监督”“党作为领导党也应该接受人大的监督”，但在客观实践中执政党的某些部门往往“部分甚至全部承担了本应由人大来履行的职责”，x造成了人大在实际行使监督权过程中，对党政权力机关明显监督不力，甚至无法监督的问题。不过，应该看到，执政党正在积极地解决这个问题，《人大常委会监督法》的出台，就显示了执政党在这方面的决心。随着人大监督制度的完善与发展，人大对媒介舆论监督的监督问题也一定会提上议事日程，因为媒介的舆论监督是行使人民监督权的必不可少的手段，是人大监督的有力的社会工具。近年来新闻媒体推出的与人大联动的节目，正是媒体主动争取人大支持以平衡被监督者压力的选择。由此媒体获得了来自于国家权力机关的背景，人大则因此得到了肢体的延伸。如果在人民代表大会制度下，建立了对媒介舆论监督实行监察的人民监察制度，代表人民的人大就成为了媒介舆论监督的监察主体，从制度和机制上就把作为舆论工具的媒介正式纳入了人民的监督体系。人大因为行使了对媒介舆论监督的监察权而代表人民回归舆论监督的主体地位，媒体则会因为监察主体的明确而获得权利保障，制度保障、社会生态环境保障，而不受非法的挟制、干涉和打击。有来自于人大的监察，自律机制也会保持高度的警觉状态而正常发挥自我规制的效用。总之，从现实来看，建立舆论监督的人民监察制度已经有了相应的制度基础。也具备了相应的政治条件，从改革的形势来看，也是构建和谐社会的大势所趋。胡锦涛总书记在“6?25”重要讲话中指出：我国政治体制改革必须坚持正确的政治方向，必须随着经济社会发展不断推进，努力与我国人民政治参与的积极性不断提高相适应。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。如果我们能在媒介舆论监督的监察督导方面实现制度创新，开创舆论监督工作的新局面，无疑地是为推进政治体制改革“努力与我国人民政治参与的积极性不断提高相适应”“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”迈出了重要的一步。

　　参考文献：

　　1．《中华人民共和国宪法》，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议修正。

　　2．《中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过。

　　3．《胡锦涛在中央党校省部级干部进修班发表重要讲话》，见中国新闻网：https://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/06-25/964972.shtml

　　注　释：

　　i陈立丹、阎伊默：《论我国舆论监督的制度困境》，《第六届新世纪新闻舆论监督研讨会文集》，中国青年政治学院新闻与传播系、河北大学新闻传播学院、中国人民大学舆论研究所编印，2006，P29。

　　ii郑保卫：《我国新闻舆论监督的现状、问题及对策》，《中国舆论监督年度报告》，展江、白贵主编；北京：社会科学文献出版社，2005，P528。

　　iii乔云霞：关于《舆论监督研究的结论》，《第六届新世纪新闻舆论监督研讨会文集》，中国青年政治学院新闻与传播系、河北大学新闻传播学院、中国人民大学舆论研究所编印，2006，P3。

　　iv阚敬侠：《论我国舆论监督的法律制度》，《新闻记者》2000年第4期。

　　v陈立丹、阎伊默：《论我国舆论监督的制度困境》，《第六届新世纪新闻舆论监督研讨会文集》，中国青年政治学院新闻与传播系、河北大学新闻传播学院、中国人民大学舆论研究所编印，2006，P31。

　　vi《民主与科学》编者：《五四运动：纪念的纪念》，《民主与科学》，2007年第2期；龙源期刊网：https://cn.qikan.com/gbqikan/view_article.asp?titleid=mzkx20070213

　　vii谭人玮：《记者被打死拷问官煤勾结》。《南方都市报》2007年2月3日；王甘霖独立调查网：https://www.wglcn.com/Article_Show.asp?ArticleID=589。

　　viii《人民代表大会制度》，中央政府门户网站　www.gov.cn。

　　ix《邓小平文选》第一卷,第270页。

　　x张书林：《近年来人民代表大会制度研究综述》，《人大研究》2006年第10期第18页。

　　（载《成都大学学报》2008年第5期） (来源：人民网-传媒频道)