农村改革“第三波”
本刊记者 吴明华 徐浩程
如果说家庭联产责任承包制“大包干”的核心在于创出了全新的农村经营体制，农村税费改革的核心在于形成了新型的分配关系，那么，农村综合改革则剑指农村发展中最难攻克的“堡垒”：上层建筑。
2002年，时任湖北咸安区委书记的宋亚平慕名来到安徽，想亲自听一听倡导农村税费改革的何开荫谈一谈正在安徽试点中的税费改革。然而何开荫的话，却大大出乎他的意料，“‘费改税’只能减轻农民过重的负担，并不能解决主要矛盾”。
这是2002年的夏秋之交。数个月前，国务院办公厅刚发布了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定将税费改革试点扩大至全国20个省(自治区、直辖市)。此后4年左右，中国才会宣布取消农业税，进入到“后税费时代”。税费改革“单兵突进”的困境，却已在此时先行一步的安徽初现端倪。正税清费，甚至逐步取消农业税，农民减负，县与乡、村就要减收，农村基层政府与基础教育就难以保持正常运转。
这一窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，农村固有的矛盾得以迅速释放。农村税费改革面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题。如果需要做答，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府体制与机构改革。
2002年，已然洞悉此中缘由的不单是这场对话的双方，还包括安徽的决策者与地方先行的实践者，其中庐江随后展开的地方探索，使其成为这场改革的符号性地区。
改革再起步
安徽农村综合改革并非起源于庐江。其实，记录农村综合改革一个无法回避的尴尬是无法为它找到一个相当具体的开始时间。
2005年6月27日，安徽下发了被称为“16号文件”的《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》，在全国率先推进农村综合改革试点。但其实早在数年前，这项改革便已经以税费改革配套的身份在安徽践行了。
从2000年成为全国唯一一家省级农村税费改革试点开始，安徽先后制订并在不同县市试点30多项配套措施。可资记录以借鉴的包括：2000年9月，为解决“食之者众，生之者寡”的问题，安徽部分县市在税改中配套推行“精兵简政”，合并、裁撤乡镇党政机构9700个、事业单位12000个，分流人员3.5万名；2003年，安徽开始试点以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革，进一步堵塞乡镇乱收费、乱开支与乱进人、乱举债的漏洞。
2004年，这些配套改革达到了一个顶点。时年7月，宣城开始探索“乡镇领导体制改革”，不仅实现了乡镇领导干部的精简、减少了财政支出，而且实行乡镇领导交叉任职，甚至“书记镇长一肩挑”，影响之大，被媒体称为“七月政改”。
不过，这些改革并未因为跻身税改之中而毫无波澜。一个典型例子是，宣城“七月政改”后，质疑者、赞成者各不相让，即便在9月16日十六届四中全会提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”后，外界的质疑也并未因此减少。
等到2005年初，范洛森调任庐江县委书记谋划改革时，其面对的局面并未因先行者的开拓而变得轻松。
2005年1月，在安徽第十届人大第三次会议上，时任安徽省长王金山郑重宣布在全省范围内免除农业税。此时，全国免除农业税的时间表刚出不久，安徽比全国提前一年免除农业税。这不仅让安徽在税费改革上在全国领先一步，也给探索农村综合改革提供了一个宽裕的时间与空间。
几乎是历史的巧合。随后的3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中提到：农业税全免只是农村税费改革迈出的第一步，巩固改革成果……（应该）把工作的重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等各项改革上。此时，全国尚未取消农业税，温总理此言旨在规划将来，却为安徽指明了道路。
6月，在出台的16号文件中，乡镇机构、农村义务教育与县乡财政管理体制三项改革毫无悬念被定为整个改革的核心。此外，文件还要求实现“一个转变、三个建立、一个改进”，即：转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法。
范洛森面临的改革局面显然已不再是此前配套改革期间的单项试点，而是乡镇机构、县乡财政管理体制、公共产品供给新机制等在内的一整套的改革。其中，任意一方面的改革措施都会在改革地区带来巨大的内部震荡，更何况这些改革波澜一时全部叠加于范洛森面前。庐江注定成为这场改革的符号性地区。
庐江之变
庐江在这场改革中凸显的原因之一，还在于它快人一步。
2005年初，几乎就在安徽省直相关部门为“16号文件”的拟制与出台在全省开展调研时，庐江县委办也在对庐江现存乡镇机构进行调研，理清存在的问题。4月，范洛森拿出了庐江乡镇机构改革的方案，并上报巢湖市委。
报告却一去杳无音信。等到6月1日，巢湖市委书记夏望平到庐江考察时，范洛森决定亲自征求夏望平对方案的意见，谁料一问，才得知夏望平一直没有看到报告。“我赶紧派人从办公室拿来报告，夏书记看了之后，认为很好，第二天就批示，可以试点。”事后，范洛森回忆道。
此时，庐江获得的尚只是乡镇机构改革的权力，要获得农村综合改革的权力，庐江还要等上十几天。到6月下旬，时任安徽省委书记郭金龙到庐江视察，对范洛森汇报的庐江改革思路予以充分肯定。在随后的“16号文件”中，庐江被纳入18个试点县市中，获得了先行一步的权力。
在综合改革中，庐江迈出的第一步是撤乡并镇。6月28日，就在“16号文件”出台的第二天，范洛森便紧锣密鼓的部署改革，先后到全县28个乡镇召开动员大会，一直开到村民组长，直接与每一位村民小组组长见面，把改革的目标、意义给广大干群说清说透。随后，改革正式启动。
2005年7月31日，对庐江庐城镇镇长刘克余来说，是一个值得纪念的日子。这一天，刘克余治下庐城镇一夜之间变大了，成为了庐江名副其实的第一大镇：人口最多，面积第二。同时，刘克余还多了一个身份——中共庐城镇党委书记。
几乎在一夜之间，如刘克余这样发生命运流转的在庐江有400多人。2005年7月底，庐江完成了综合改革的第一步——乡镇区划调整，28个乡镇撤并为17个镇。同时，基层政府机构也开始缩减编制，书记、镇长一肩挑，409名乡镇领导班子成员更是减少至153人。仅“乡镇长”就减少了200多位。
随着撤乡并镇的推进，乡镇撤销后政治中心转移对原乡镇所在地经济发展的影响开始显现，部分撤销乡镇的工商户开始担心今后的发展，抵触情绪一度蔓延，甚至准备联合起来上访。
当庐江县委县政府获得消息之后，迅速派出工作组进行耐心劝解，同时在微观上，采取一些措施，力求避免他们的利益受损，才将一场风波化解于无形。剑指上层建筑的改革在基层群众中尚且引起波澜，庐江面对的改革局面可想而知。
不过在此之后，庐江的改革进展就异常顺利了。到2005年10月，安徽该阶段改革基本完成时，在比较各试点县后，有媒体甚至总结道，“庐江的速度是较快的，而且也很平稳。”
此言不虚。在7月撤乡并镇完成后，庐江第一阶段的综合改革随即进入正题——整合镇内设机构，即将原来众多的部门整合为 “三大办公室”——党政办公室、经济发展办公室和社会事务管理办公室。中层干部一律实行竞争上岗，一般干部实行双向选择、考核上岗。
显然，这次改革的显著特征之一是干部考核选拔方式改革、乡镇功能转换与机构改革“三位一体”，齐头并进，使得重组后的乡镇领导队伍避免了过去简单地“移栽”，通过公开竞争得到了优化。
同时，从2005年11月开始，庐江采取“执法职能上收、政府职能归位、公益性职能整合、经营性职能放开”等办法，在事业单位建立起“以钱养事”等农村基层民主管理的新机制。
等到2006年初，作为综合改革第一个层次的乡镇机构改革在庐江基本完成。
重塑乡镇
对于综合改革第一层次的乡镇机构改革，媒体有一个形象的比喻——“瘦身”，但综合改革绝非简单的“减法”。在机构精简之后，综合改革需要回答的是公共服务会不会缺位？乡镇干部该做什么？
对此，安徽给出的回答是，建立为农民提供公益服务的新机制。“机构改革不是农村综合改革的目的。”安徽省相关部门一位负责人表示，农村综合改革的目的是要突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，强化乡镇组织服务能力，建立农村基层工作新机制。
将这一理念具体化的措施之一就是发轫于长丰的“为民服务全程代理制”，以及此后出现的“乡镇政务服务中心”。
“为民办事全程代理制度”可视为农村综合改革中的一个新生事物。2005年，在长丰兴起之后，绝大多数乡镇在该制度框架下，分别设立代理室，群众有事只需要向乡镇代理室申请，由代理室全程予以办理，办结后通知申请人。
在农村问题专家、安徽省政府副秘书长刘奇看来，代理制不仅把干部与农民之间长期颠倒的“主仆关系”理顺了，更重要的是建立了县乡村三级工作的新机制，堵住了农村基层政府“权力寻租”的空间。
在获悉这项改革后，时任安徽省长王金山非常重视，专门作了批示，把其作为“乡镇改革的重要内容”。“乡村政府职能从‘管理型’向‘服务型’转变，为民服务全程代理制工作将全面铺开。”2005年8月29日，《安徽日报》在头版中如此写到。
到2005年底，“为民服务全程代理”在安徽各乡镇与村中全部进行推广，这其中也包括庐江。
2006年，在作为综合改革第一个层次的乡镇机构改革基本完成之后，庐江迅速转向综合改革的第二个层次，全面推行农村为民服务代理制，在乡镇建立政务服务中心，村建立代理点。
“全程代理制”刚推行时，由于工作量激增，一些干部有情绪；权力受到了严格的限制，有关职能部门也有抱怨。用一位官员的话说，“他们权力寻租的空间被完全消除了。”但与其他地方相比，庐江的优势在于，在第一层次的改革中，庐江就已经把目标锁定于建立服务型政府。
“长期以来，由于体制机制的惯性作用，基层政府沿袭的是传统的计划经济管理模式，只能上存在‘错位、越位、失位’和职责不明确、中心不突出、服务不到位、办事不规范的现象，干了许多不该干、干不了、也干不好的事，导致党群、干群关系紧张。”范洛森分析认为，农村问题的核心还是体制问题，计划经济二元结构留下来的落后体制，已经到了不得不改的地步了。
新的起点
“过去改革主要是减轻农民负担，现在的改革是解决管理体制和机制问题，过去的配套改革变成了主体改革，其方式发生了变化。”2005年11月，国务院税改办副主任黄维建到庐江调研后认为，庐江的改革为全省、全国带了一个好头。
在庐江改革成功的同时，其他试点地方都取得了不同的成功经验。在总结各地试点经验的基础上，2006年9月，国务院明确提出“实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题”的方针，并将改革扩展的全国。
在各地的改革实践中，农村综合改革已经不仅仅局限于农村的改革，它已经把整个县域的发展都纳入进去。事实上，对于一个县域来说所有的改革几乎都可以纳入农村综合改革的范围内。
且不论从2007年中央在成渝布局的城乡一体化，从2006年起，安徽就开始改革财政扶贫资金使用模式，以财政扶贫资金“铺底”、吸纳村民自有资金参与，在30个县探索建立“穷人银行”。而在宣城，从1997年就开始试点农房产权登记制度改革，使农房产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。
观点各有侧重、实践多样性，新一轮农村综合改革正呈现“多点突破”的蓬勃之势，也需要一个新的提炼，一个新的起点。
2008年9月30日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛专程到安徽凤阳小岗村考察。30年前，小岗村18位村民率先实行“大包干”，迈出了我国农村改革的第一步，值此改革开放30年之际，胡锦涛考察释放出来的信号可想而知。
而更大的背景是，在10月9日至12日召开的十七届三中全会上，专题研究了新形势下推进农村改革发展问题，明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。30年后，中国改革进入“深水区”。这一次，人们的目光又将投向农村。
从30年前农村改革揭开序幕，到30年后继续推进农村改革与发展，偶然的巧合昭示着历史的必然。从这个意义上来说，农村综合改革后面还有很多事情要做，还有很长的路要走。目前，改革还主要集中在乡镇一级，县级机关基本没有改。“下改上不改，改了又回来”。县级机构怎么改，直接影响到农村综合改革成果的巩固和扩大。同时，乡镇扩大后，如何建立特色经济，起到集聚和辐射效应，都迫切需要改革的深化。
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