一位美国律师对中国水污染跨省治理的建言

　　文/康艾黎(Eliot Cutler)(美国)

　　一位美国律师对中国水污染跨省治理的建言 (上)

　　“所有的政治都是地方政治”

　　我在中国已经生活了两年半时间。作为一名多年从事环境保护和土地使用法律业务的律师,和一个曾在环境事务方面承担决策职责的前政府高级官员,我忧虑中国的主要江河湖泊都受到跨省水污染问题困扰,中国水资源供应无论在数量上和质量上都遇到了巨大威胁。

　　在美国,我们也在着手应对着同样的问题—— 自颁布《洁净水法》以来的35年多时间里,我们通过制定一系列法规条例形成的制度框架来解决联邦体制下的跨州水污染问题。

　　本文旨在介绍美国在这一领域所走过的路,希望我们的经验教训会对中国的决策者有所助益。

　　美国是采用共和制政体、由50个州组成的联邦制国家。如中国的各个省份一样,美国的每个州都有着自己的固有传统,在地域和资源方面有着各自的优势和劣势,也有着各自的需要和自身的政治目标。正如美国近代历史上最具洞察力的政治领袖在数十年前所指出的那样:“所有的政治都是地方政治”。

　　美国绝大多数大河——康涅狄格河、哈德逊河、俄亥俄河、密苏里河、密西西比河、科罗拉多河以及哥伦比亚河——都属于跨州河流,其流域覆盖了超过20个州的土地。但更为重要的是,我们认识到这些河流湖泊——无论它们看上去如何有地方性—— 都显然是全国共享的地表水和地下水资源体系的组成部分。从美国当今的法律观点来看,美国没有哪一个主要水系可以被排除在这一重要的全国性水资源范围之外。

　　从历史上看,特别是在20世纪后半叶人们的环保意识增强和颁布《洁净水法》之前,水资源的使用处理完全被列入各州法律管辖范围。这些州(特别是水资源较为贫乏的西部各州)的水资源法律往往体现出一种“不用白不用”的鼓励用水理念,而且尽管各地有不尽相同的理由,美国东西部各州的水价都没有达到一个足以促使人们节约用水的程度。因水资源使用权而引发的纠纷是通过援引各州晦涩神秘的水法理论来解决,而涉及共用水源污染的案件则通过普通法下的民事侵权诉讼来解决。这些案件的管辖权通常归属于各州法院,因为联邦法院只有在争议各方属于不同州的公民时方可行使管辖权。

　　在美国成立最初的200年当中,政府在用水方面的直接参与主要表现为地方和州政府采取措施确保饮用水安全并在城镇地区开发卫生设施和排水系统,而联邦政府则只参与基础设施建设—— 包括港口、运河和大坝等。

　　美国的工业化进程改变了这一切。工业化进程对环境造成的消极影响是在数十年时间里逐步显现出来的。在20世纪60年代,蕾切尔.卡森出版了《寂静的春天》一书(海洋生物学家卡森经过4年时间调查了使用化学杀虫剂对环境造成的危害,指出人类用自己制造的毒药来提高农业产量是饮鸩止渴,被视为人类生态意识觉醒的标志—— 编者注);在克利夫兰大型钢铁企业附近流经的卡荷加河竟然多次发生火灾,《时代》周刊在1969年形容该河流“在渗漏而不是流淌”,一个人如果掉入河中“不会淹死而是会腐烂掉”。

　　美国的一些社区很快对此做出反应:建造更为先进的污水收集系统和垃圾处理设施,对工业垃圾采取更为严格的管控措施等等。但这方面的工作也受到了经济和地域这两个现实因素的干扰:一些企业威胁要关闭工厂并搬迁到管控较为宽松的城市,同时下游的社区也很快发现 ,他们采取的较为严格和从长远出发的保护措施有可能最终无法收到成效,因为上游相邻地区(往往是在其他州)并不那么愿意花费精力控制自己管辖范围内的污染源。

　　正是在这个时候,我于1967年成为美国环保法律之父埃德蒙.马斯基参议员的立法事务助理,并在此之后担任他的法律顾问。我相信,马斯基参议员所秉持的政治理念是建立在美国的系列的环境法律和法规的基础上的;我相信马斯基参议员理念中的部分主要元素,也许会对今天的中国有所启发。■

　　(作者为美国艾金.岗波律师事务所驻北京代表处执行合伙人,1977年担任卡特政府的预算管理办公室副主任,曾参与起草《美国洁净水法》)