湖北三市试行省管县急行14年 行政效率空前提高

　　削减中间层

　　本报记者 聂春林 实习记者 周呈思 湖北潜江、仙桃、天门报道

　　编者按：

　　省直管县已经成为显学。

　　省直管县已经成为政治课题。全国各省区都已经进入改革试点状态。省直管县，最关键的是要赋予县财政权(浙江模式)和行政权(也即人事权,海南模式)。能够彻底进行财政和行政两条腿改革的，典型者当属湖北省的仙桃、潜江和天门三个省直管市。他们已经为此急行了14年。

　　省管县改革箭在弦上，有多种路径之选择和设计。“天潜仙”的改革试点，隐含了一个必须面对的命题：由于受制于改革配套，虽有独立于地级市之财权和行政权，但也不得不面对一个闭合型的人事升迁图谱。

　　从政者通常会对政治升迁持有预期，如果这个升迁或流动的渠道被封住了，激励机制就会因职位预期的丧失而失效。

　　一个“丙等县”的变迁

　　湖北省潜江市章华中路。傍晚的阳光铺撒在行人的脸上。

　　遥远的当年，徐一平80多岁的祖父曾经驾着一叶扁舟，在这里摆渡出行；在同样的地点，供职于潜江市交通局的徐向记者描述着10多年前的这座城市的时候，他的车正行驶在52米宽的水泥马路上。

　　沧海桑田。

　　14年前，城区不足10万人口的潜江市隶属于荆州市管辖。

　　彼时的潜江，是荆州辖内出名的弱县市，多年经济发展指标在全地级市所辖十三个县市中排名倒数几位，被笑称为“丙等县”。

　　按照潜江政协副主席廖盛荣的回忆，潜江的干部去地委开会，“不敢坐前面，地位不行。”

　　14年后，2008年5月，湖北省2007年十强县市区排名出炉，潜江榜上有名且位居第四，并成为湖北省第一个财政收入过10亿的县市。

　　而在同年的GDP成绩单上，仙桃则以190.40亿元在县市中排名第一，另一座直管市天门也紧随仙桃和潜江之后，排名全省第三。

　　1994年，已经注定成为这座城市的分界点。

　　1. 三市直管：妥协的产物

　　如今中央推动、各地普遍试验的省直管县或强县扩权体改蔚成风气，但当年天门潜江仙桃三市实现直管，对于湖北省决策层来说，却是不得已而为之。

　　“三市直管，是各方利益妥协的结果。”

　　年过古稀的郑仁义1994年时任潜江市经济技术协作办公室主任，现在聊起来，他还对当初沸沸扬扬的“三市合分”争论记忆犹新。

　　当年湖北出于区域权力平衡和加快县域经济发展的考虑，将荆州地区大卸三块。这边荆门率先领京山、钟祥自成一市；那边天门、潜江和仙桃亦被划离荆州，省里拟组此三市成立一个新的地级市，即“江汉市”。

　　出乎高层的意料，刚脱离地级市管辖的天潜仙三市，在江汉市的成立问题上陷入争议。

　　在三座城市中，仙桃的经济实力相对最强，省里有意将地级市首府设在仙桃，并提前在此成立了江汉中级法院、检察院。该市亦闻风而动，大兴土木搞城市建设，为“江汉市府”的落户倾力准备。

　　然而，当时这并未明文的决定遭到了潜江的反对。

　　潜江担心，一旦成立新的“市辖市”，江汉油田会面临从潜江分离出去的命运；这个支撑着40%地方财政收入企业的离开，将使政府和事业单位人员工资的发放都成问题。

　　钟祥市此前的遭遇已经让当时的潜江人警醒。该县划归荆门后，其磷矿税收直接和荆门市接头，导致钟祥财政收入严重缩水。

　　“虽然经济实力不强，但潜江从来不欠干部的工资。”郑仁义对记者说，由于有油田的支撑，潜江的财政向来是三个城市中最充足的。

　　起初，潜江以老干部的名义组成上访团，到国家民政部反映情况，后来“越闹越大”，以至于在人大会议上联名写信给时任国务院的一位领导。

　　由于地方意见不统一，江汉市迟迟没有批下来。高层最终决定，天潜仙各自独立互不隶属，统一直接归省里直管，行政级别上则做了“比县级市高半格、比地级市低半格”的平衡设置。潜江政协副主席、时任副市长廖盛荣引述当时中央一位领导的话：“对省里来讲，不就是喝茶多摆个杯子，吃饭多放个椅子嘛”！

　　廖盛荣笑言，谁也想不到，当年为“避免扯皮”而试行的湖北省直管体制试验，如今则在中央和各地政府的力推下遍地生根！

　　在当时，实现直管的三座城市被外界称为“私生子”，意为地位尴尬、不受承认的城市。

　　尽管如此，三座城市却都有着自己的感受和打算。

　　“当时专门在露天开了一个直管市成立大会，也是10月，那天很冷。”原潜江市政协主席程家弼对记者回忆。

　　天门市一位原城建局的干部直言，那时并没有谁认识到，这种体制变化将会给这些新生的副地级城市带来什么。

　　无论如何，三个难兄难弟终于率先脱离了一个行政主体的掣肘，行进到崭新的历史起点前。当时距国内省直管县的集体尝鲜时代提早了足足有十年。

　　2. 行政提速

　　记者在潜江、仙桃采访的几天里，几乎所有被采访者在回忆时都表示，行政效率空前提高，是省直管后第一时间里感受到的最强烈的变化。

　　徐一平告诉记者，1995年时市里要增开几趟省内长途班车，没有去荆州市，而直接上报省交通厅。让大家始料未及的是，省里的批复当月就下来了。

　　省直管以前，须先报到荆州市交通局、再转经荆州市政府上报省里有关部门，这样等到上面批下来，要好几个月甚至半年多的时间。

　　正是由于上下直达反馈渠道的畅通，不出几年，潜江的交通规划及路网建设规模就开始超过周围的其他县市。在交通部指定了8个农村路网示范点，潜江在全国2000多个县中脱颖而出，在湖北独占一席。

　　潜江市委副秘书长、政研室主任吴启柏告诉本报记者，中间层的存在和介入，增大了行政的风险和成本、降低了行政效率。

　　地市级政权，一度被县市官员形象地比喻为行政“阑尾”：平时作用不一定很大，但出问题的时候要命的疼。况且，这个供着上百个局委、人员编制是下面县市好几倍的政权，往往没有真正的决策权，“却有给你小鞋穿的权力”。