当法学教授进驻城管大队

　　《瞭望东方周刊》记者殷俊/北京报道

　　当法学教授进驻城管大队

　　城管的一举一动都可能被放在媒体的放大镜下

　　10月28日，前一天刚从外地开会回来的中央民族大学法学院教授熊文钊，参加了一场博士生答辩会后，紧接着就来到了位于官园附近一个小胡同里的西城区城市管理监察大队。

　　这里有他的一个临时办公室。《瞭望东方周刊》记者注意到，四楼的房间里，只有熊文钊的这个房间始终敞开着门。他在这里的职务是市城市管理执法局聘请的法制专务。

　　“我们是市城管局聘请的，然后下到大队来，这里面有一种层级监督的意思。”熊文钊解释说。

　　“我们不是法律顾问”

　　这是熊文钊担任法制专务的第三周，这三周里他基本上每周二都会过来，其他时间有空也会来。他给自己安排的第一项任务，是阅读十年来该大队几千份的执法卷宗，他和几个助手正在认真研究这些卷宗，希望能进行一些调查统计。

　　他的桌子上堆着厚厚的近百份卷宗，不过他今天主要是在阅读西城城管大队草拟中的关于户外广告的管理办法。

　　“他们用的是‘告诫’，我建议最好改为‘导则’，这样体现出是行政指导的一种形式，非强制的、引导式的。”熊文钊说。

　　“协助审查相关规章制度”正是市城管执法局授予“城管法制专务”的九项职权之一，其他职权还包括：

　　就城管执法机关拟作出的重大决策发表意见；参加案件审理委员会，就案件审理委员会讨论的有关执法事项出具书面意见；指导城管执法机关开展法制业务工作，为城管执法人员正确、合法办理案件提供咨询意见和建议等。

　　对于之前有媒体报道称他们是城管的“法律顾问”，熊文钊颇有微词：“顾问就是收了钱，完全站在他们立场上说话的。我们的性质完全不同。简单地说，我们的职责就是监督、指导和提供咨询。”

　　北京市城管执法局首批聘请的“法制专务”共有三人，除了熊文钊之外，另外两名是北京大学法学院教授湛中乐和北京德恒律师事务所合伙人毛铮铮。其中熊、湛二人都是行政法领域知名专家，曾参与《行政处罚法》等法律的起草工作。

　　熊文钊对本刊记者表示，作为关注这个领域的学者，能到第一线来观察实际情况，是个难得的机会。“学者不能和社会大众、媒体一样跟着感觉走，凭感觉说话，简单地说一些取缔之类的话。”他说，“对搞社会科学的来说，社会就是我们的实验室，以前做调查许多内部资料拿不到，现在就不一样了。”

　　而身为律师的毛铮铮则告诉本刊记者，自己对城管依法履行职能也一直很关心。“作为市人大代表，我在市人大第十三届一次会议上提出了‘严格依法治理违章建筑，促进社会和谐’的提案建议，后来市城管局的领导主动到东城区‘代表之家’来和我沟通，之后又邀请我到市城管局调研和座谈。我感觉他们还是有很强的意愿，想更规范、更和谐地执法，改变自身形象。所以后来他们邀请我来担任法制专务，我也很乐意。”

　　毛铮铮此次被派驻石景山区城管大队，她表示自己将重点观察城管的法制建设，“目前主要是在看他们的一些处理结果，也跟随观察了他们的执法工作，将来还要找机会暗访。”

　　放大镜下的城管

　　对于毛铮铮所说的城管“规范执法的意愿”，熊文钊也表达了类似的看法。他认为，现在城管的一举一动都可能被放在媒体的放大镜下，可以说是“如履薄冰”，“我觉得他们规范执法的动力相对是比较大的。”

　　对于社会上对城管的种种批评乃至批判，熊文钊认为有多方面的原因。“我们的城市发展速度很快，出现了许多意想不到的问题，城管的工作涉及面很广，又往往是直接面对社会矛盾的焦点，既有管理的需求又有利益的冲突。这个队伍又比较年轻，体制上也确实有一些问题。”

　　他还认为，媒体对城管的报道，主要集中在对街头游商的管理上，其实是一种放大。“治理游商只是城管工作的一部分，其他的诸如噪声扰民、黑车等也都是很重要的工作。像西城区这样的老城区，最突出的问题是清理违章建筑。”

　　他举了自己上周到现场观察的一个案例，“那里违章建筑的问题已经存在几十年了，涉及的户数也非常多，许多问题都是以前城市规划法制不健全的时候由于种种原因产生的，后来这方面的执法权划给了城管，但是实际执行起来也很困难。只能先调查和宣传。”

　　似乎是对熊这一判断的印证，就在本刊记者即将结束采访的时候，一名城管工作人员带了一位老人找了过来。这位老人名叫袁有才，是什刹海地区的一位居民。一年多以前，他因为邻居违章搭建楼房影响其采光向区规划局反映，规划局确认了搭建的违法性质，按职能划分转交了西城区城管监察大队。

　　这名城管工作人员告诉熊文钊，城管对违章建筑进行调查了解后对当事人进行了约谈，违章建筑中的六名住户只来了一名，并且拒绝在笔录上签字，其他五人则一直躲避约谈。按照执法程序，当事人不在笔录上签字，无法作出处理决定，袁有才的案子就僵在了这里，一直僵持了一年多。最近，他在报纸上看到法学家到城管担任法制专务的报道，就特地找上门来，想请教授给他解答。

　　熊文钊仔细看了老人带来的材料后，向他建议说，既然城管执法存在困难，不妨按影响采光权民事纠纷直接向法院起诉，最后可以通过法院来执行。

　　熊文钊耐心地向老人解释了近半个小时，但是老人似乎对熊带着许多“法言法语”的解释一直没听进去，始终强调“城管应该管这事”、“出事了怎么办”。最后熊文钊答应和大队法制科的工作人员一起研究在当事人不签字的情况下有什么处理的办法。

　　出了办公室，袁有才对记者表示：“其实我明白熊教授的意思，但是明摆着是违法的事城管为什么不管，非要推给我们自己？那些街头小贩东躲西藏你管不了，这个事你也管不了？现在我们小孩子住的屋子根本就没光线，政府还有没有威信了？”

　　加强服务功能

　　虽然到城管任“专务”只有三周时间，熊文钊觉得对许多问题又有了更直观的了解。比如，对于城管“属地管理”的体制他就进行过研究。到西城城管后，他了解到了许多有意思的现象：发小广告的都喜欢在甘家口的天桥上活动，海淀城管来了就往东跑，西城城管来了就往西跑。而西城区和东城区交界的某条大街，由两个区的城管分“单双月”轮流执法。

　　“以前城管分队还是归街道管理的，现在统一由区大队管理了，但是区和区之间还是分割的，市城管执法局只能进行业务指导，协调起来也有问题。”他说。

　　熊文钊还曾经在研究报告中提出一个想法：城管管理体制应该实行“局队分离”，把执法权和监察职能分开，监察队员只负责调查取证。“现在是执法和监察混在一起，监察队员要求跑得快，手脚灵活，实行半军事化管理，但是执法官也军事化，难免就会给人造成粗暴执法的印象。”

　　对于城管最为人诟病的“抓小贩”行为，熊文钊和毛铮铮都认为这是个复杂的问题。“除了影响市容、卫生隐患外，流动摊贩也往往会造成扰民，附近的居民就会打电话投诉，不及时处理他们会有意见，处理不妥的话另一些人又有意见。”毛铮铮说。

　　而熊文钊认为，现在城管执法理念和态度已经有了很大的改进。“更多的是采取劝说和引导的方式。”而一些城管大队也在尝试和小区合作，让小贩们按时定点进入小区摆摊。

　　北京市城管执法局一位负责人对记者介绍说，在聘请法制专务之前，市城管执法局已经聘请了800余名来自不同方面的市民担任城管监督员，对市局、区大队、分队三个层级的城管执法工作进行监督。监督员可以进行明察暗访、调查，并且提出意见和建议。

　　法制专务、城管监督员的引入，或许对改变城管的负面形象有所助益。■