城管立法的重要目的之一就是严格界定城管的执法范围，哪些领域城管可以执法，哪些领域专属于其他行政部门管理，城管不能进入。城管和其他部门的管理职能有交叉和冲突的执法领域应如何划定执法权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。
如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，立法就应赋予其法定的执法手段或者说是执法权。这种执法手段还应和城管的管理职能相对应，如调查权、罚款权在立法中是否予以设定？如果设定，其权限又该如何掌握？如何避免与其他部门的行政处罚权发生冲突和矛盾？在城管行使处罚权时，如何保障行政管理相对人的司法救济权？上述问题都是城管立法不容回避的问题，必须一一得到破解。
图为城管队员在清理小广告 摄影 戴查 制图 天籁
新闻延伸
本报记者 丁国锋
“一味地靠"驱赶"、"封堵"，结果就是"对抗"和"冲突"，钱没有罚到几个，名声却搞得很坏，不值得的。”
———城管执法人员心声
“我的大部分工作时间都放在了市容管理上，单调而琐碎。”严刚是江苏省淮安市城管行政执法支队一大队大队长，带领着手下9名执法人员和23个协管员，负责淮安城区主干道承德路、翔宇大道的城管综合执法。
单位的正式上班时间是8点半，但他每天7点左右就要“上路”了，“因为上班高峰前后是流动摊贩、占道经营等最集中、最活跃的时间，队员们早就到岗开始一天的工作了，我的职责就是检查他们仪容是否整齐，是否缺岗漏岗。”
一圈转过来，差不到8点多到办公室，严刚又要准备召集大家回来，把路上看到的情况通报一下。接着就是处理各种投诉、举报和审批材料。差不多到10点钟，继续开着皮卡上路，这回，会带上一两个执法队员，巡查各个被老百姓投诉反映的违法搭建、破坏绿化、占道经营问题。
“几乎没有时间吃饭，因为总是和老百姓出行高峰冲突。”严刚介绍说，城管刚刚建立的前几年，人员都是从建设、规划、园林绿化等各个部门抽调来的，年龄、学历素质高低不同、工作经历千差万别。由于没有规范的管理，往往各自为政，处罚不透明的现象也多。“罚款单最多一天十多起，被罚的人大多是"讨生计"的，打打骂骂是常事，有些事自己也看不惯。”严刚透露说，城管在市里的机关评议中，曾经是“三差”单位。
从2003年起，淮安市确立了以“民生”为主题的城管执法工作新定位，优先帮助弱势人群谋生，增设统一规范的服务摊点也成为了城管人员的工作职责。“就像领导强调的，一味地靠"驱赶"、"封堵"，结果就是"对抗"和"冲突"，钱没有罚到几个，名声却搞得很坏，不值得的。”严刚说，现在主要是以纠正违法问题为主，一天可以达到50多起，而罚单一个月也就是20多张，“管得轻松多了”。
同样的岗位，无锡市城管行政执法支队锡山大队长袁留苑似乎管得更为辛苦。
“忙乎了一个晚上了，出动了几十号人，整治312国道附近货场周边的大货车乱停车问题。因为这些大货车司机很容易结伙闹事，为了达到执法效果，出动人就得多，但执法成本也很大。”袁留苑说话的时候频频摇头，“其他部门难管的事，都少不了城管的"份儿"，很多矛盾集中在我们身上，哪一天没有受到领导批评，就算是受到"表扬"了。”
袁留苑说，每天他接手的包括乱停车、乱占道路经营等方面的罚单有六七张，此外还要调查处理违章搭建。“以前，和我们打架、无端谩骂城管人员的事情比较多，有些群众只是关注城管打了人骂了人了，很少有人知道，我们去处罚这些违法行为之前，实际上已经为了纠正他们的违法行为"跑断了腿"、"磨破了嘴皮子"。”袁留苑说，现在领导和群众也逐步了解到我们的作用了，责备我们的声音少了，理解和支持我们的声音多了。
从处于城市执法的“边缘”队伍，到获得认可的“正规”部队，城管执法，经历了多年的“风雨飘摇”和突破进步后，谁也不能否认他们维护城市文明和进步的“生力军”作用。江苏省政府法制办副主任沈秋潮评价说。
行政处罚权集中行使，涉及到财政、编制、人事、建设、工商、公安、环保等诸多管理领域和执法部门，的确存在着部门利益的问题。整合资源，不仅需要政府领导统一认识，还需要“舍得放弃”已有的处罚权等部门利益。
———政府法制办相关负责人语
从2000年开始，江苏省在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，到目前为止，13个省辖市和24个县(市)经国务院和省政府批准在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，成立了城市管理行政执法局，集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政和公安交通管理方面法律、法规、规章规定的全部和部分行政处罚权，占到了全省市县总数的56.9%。
沈秋潮介绍说，相对集中行政处罚权改变了“七顶大盖帽管一顶小草帽”的格局，使原有执法队伍被撤销或者相应精简，执法主体更加明确，执法力量更为集中，执法体制进一步理顺。
然而，据记者了解，虽然江苏56.9%的市县都集中行使了行政处罚权，但还是有相当部分的地方，由于对相对集中行政处罚权工作的性质和定位还存在模糊认识，不愿意放弃相应的权力。
2008年2月19日下午，宿迁市宿城区仓集镇3名“城管”人员驾驶一辆无牌“城管执法车”，在该镇境内连酿两起交通事故，致使一位5岁男童及其祖母当场死亡，另一位12岁女孩重伤。事故发生后，驾车司机不听路人劝阻驾车逃逸，被群众追赶拦截后，3人竟然弃车而逃，后经宿迁警方全力追捕，肇事人员得以归案。
事后经查得知，肇事人员并非城管正式工作人员，只是临时工，所谓城管队也是仓集镇城建部门成立管理的，并不具有真正意义上的“城管执法”职能。这些并非“城管”的“城管”，不仅开着车身漆上“城管执法”的车辆，甚至还穿着“城管”制服。而在宿迁市，除了市城管局经过批准有集中处罚权，底下所有的区县都没有批准成立真正意义上的城管综合执法队伍。
“虽然有少数城市管理行政执法局认为目前执法人员、执法手段和执法保障还不到位，不宜集中行使，但的确存在着部门利益的问题。”江苏省政府法制办行政执法监督处黄吉明处长说，要使这类事件不再发生，需要把这七八个部门的执法队伍进行统一管理，这也是市县政府落实依法行政工作的需要。
黄吉明说，行政处罚权集中行使，涉及到财政、编制、人事、建设、工商、公安、环保等诸多管理领域和执法部门，在执法人员招录、职权划分、人员培训、工作沟通等方面都需要整合资源，不仅需要政府领导统一认识，还需要“舍得放弃”已有的处罚权等部门利益。
执法人员“公务员”身份的不明朗，“穿制服”执法，实际上处在“上面”要“取缔”，“底下”不得已“悄悄做”的尴尬状态中。人员素质不高，极少数城管行政执法人员言语粗鲁，举止失范，甚至违法违纪，在社会上造成了相当大的负面影响。
———政府法制办相关负责人语
2003年9月，张家港市全面启动了城市管理相对集中行政处罚工作，并着手构建“城乡一体”、覆盖全市的行政执法网络，不仅成立了市、镇两级城管委，还通过推进城管进社区，建立街道城管办，并建立了16个城管执法中队。
“市委市政府把重要的创建责任放在了城管局，我们除了建立长效规范的执法机制外，别无他路。”该市城管局长黄亚平介绍说，为此，张家港市出台了有关城市容貌标准、机动车辆停放管理、户外广告和招牌设置等30余项契合市情民意的规范性文件，同时第一个在全省范围内对相对集中行政处罚权所涉及的9部法律规章、57个大项违法违规行为的自由裁量权，细化为270余项具体处罚标准，并出台《行政执法错案追究制》等，以制度和规则来约束执法过程中的违纪违规行为。
据统计，五年多来，张家港市累计查处了9万余起各类违规行为，未发生一起行政复议被撤销或诉讼败诉案件。
希不希望送子女去某个单位工作，可以从很大程度上说明市民对这个单位的认可度。黄亚平介绍说，有一年，他们经过批准向社会公开招录90名执法队员，结果报名的人数近5000人，符合条件参加考试的有1600余人。别的地方进城管队伍“难为情”，在张家港，子女毕业后能够进城管部门工作穿上“制服”执法，成为了荣耀的事情。95%的执法人员是大专以上文化程度，就是在协管员中，这个比例也高达49%。
但据了解，2000年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，而在各地实施中，几乎都没有做到这一点，而是行政与事业混编、混岗，极少数地方目前仍未解决执法人员参照公务员管理这一问题。这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。
据介绍，在较早实行相对集中行政处罚工作的城市，城管工作的发展虽然日趋规范化，其“执法地位”也深受各界认可，但是，执法人员“公务员”身份的不明朗，“穿制服”执法，实际上处在“上面”要“取缔”，“底下”不得已“悄悄做”的尴尬状态中。
此外，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。
据了解，在江苏，城管执法人员的编制，人事部门大多参照建设部关于市容监察人员定员数的比例确定，多以城市人口的万分之二至万分之三为基准，显然难以满足目前城市管理工作的现状和行政执法实际的需要。此外，在江苏一些地方“占编”的正式执法人员中，仍有20%以上的人不足大专文化程度，成为这支队伍进一步提高素质的障碍。
“人员素质不高，极少数城管行政执法人员不能正确处理执法过程中碰到的情况和问题，言语粗鲁，举止失范，甚至违法违纪，在社会上造成了相当大的负面影响。”江苏省政府法制办行政执法监督处黄吉明处长说。
一些欠发达的地区“以罚代管”的现象还大量存在，一定程度上催生了“粗暴执法”现象的屡屡发生。运动式管理还容易形成“整治———反弹———整治”的怪圈，引起群众的反感。制订一部统一规范的政府规章已刻不容缓。
———政府法制办相关负责人语
城管执法工作的初衷是为了解决城市脏、乱、差，是为了城市的“脸皮”。但是，由于在市容管理中面对的人群主要是那些靠摆设摊点解决生计、填饱肚皮的低收入群众，“脸皮”和“肚皮”的矛盾日益凸显。
让群众满意，有很多事要做。淮安市城管局局长张东来认为，在一些经济发达、社会管理较为完善的市县，他们的地位、待遇尚有政府财力的保障，而在一些欠发达的地区，由于执法保障不到位，以罚代管的现象还大量存在，一定程度上催生了“粗暴执法”现象的屡屡发生。
黄吉明坦陈：“我省少数经济欠发达地方，由于财政经费保障不能全部到位，少数城管行政执法局尽管实行了罚缴分离、收支两条线制度，但在实际工作中，罚没收入还与利益有着某种关联。”
张东来还认为，由于制度建设不到位，法律责任不明确，使得“长效化、制度化管理”成为了城管工作的最大难点。运动式、突击式、应付式的管理还容易形成“整治———反弹———整治”的怪圈，引起群众的反感。
江苏省政府法制办主任孙如林认为，制订一部统一规范全省城市管理相对集中行政处罚权工作的省政府规章已刻不容缓。
据孙如林介绍，计划将于明年出台的这部省级城管工作规章，将明确解决城市管理相对集中行政处罚权的范围、申报程序，市、县、区城市管理行政执法体制，城市管理行政执法队伍的法律地位和责任追究等问题。此外，江苏还将研究制订全省统一的城市管理行政执法规范，进一步规范执法人员的执法行为，减少执法人员的裁量度，防止行政处罚权的滥用，提升城市管理行政执法规范化建设的标准和水平。
12月2日晚7时许，在广东省广州市宝华路16号商铺门前，6名城管队员在整治乱摆摊时，受到“走鬼”(即无牌流动小贩)的阻挠，双方发生了肢体接触，导致3名“走鬼”受伤。据称，城管方面也有一人受伤，但说法未获证实。目前，事件原因警方正在进一步调查。
11月27日中午12时许，在北京市中山公园北侧筒子河边，一名发放小广告的17岁男孩被两名城管队员追赶，跑到筒子河北岸。随后，男孩突然跃入河中，溺水身亡。天安门城管分局表示，尚不清楚死者是被迫跳河还是不慎坠河，两名城管队员正在接受警方调查。
11月27日下午1时许，在江苏省南京市龙蟠路花木公司附近，一名小贩将水果摊摆在门外经营，城管队员依法查处。小贩不服，双方发生激烈肢体冲突。小贩趁人不备，突然从店内抽出一把锋利水果刀，一刀捅向城管队员冯某的左腰，冯某当即血流如注，被送往医院抢救。
记者手记 城市管理，这个十分“中性”的工作名词，在市县党政负责人眼里，是一个绕不开的“命题”。而在大部分公众眼里，频频见诸于报端的“城管打人”事件，又使“城管”成为“乱执法”的代表性“热词”。
其实，在城管背负“恶名”的同时，却少有人去客观评价“城管执法”在城市现代化建设中的角色。更为关键的是：这支队伍成立数十年，虽经多方呼吁，却仍处于“无法可依”的境地。管理体制种类繁多，机构建设五花八门，执法人员素质参差不齐，种种问题都说明，要达到官民都首肯的“和谐城管”，还有很多问题需要正视和解决。
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