海口城管单位受贿案 行政执法集体“失语”(图)

厦港／漫画

遏制行政执法腐败，必须强化对行政执法权的监督。

　　在利益面前，行政执法集体“失语”

　　从海口市城管监察支队第四大队单位受贿案反思我国行政执法监督机制

　　近年来，一些行政执法单位利用职权，凭借特有的行业垄断地位和行政执法权，以单位的名义大肆收受被查处的违章违规单位的贿赂。此类案件，不仅严重破坏了正常的行政管理秩序，而且对行政执法相对人的违章违规行为起到助纣为虐的作用。发生在海南省海口市城管监察支队第四大队的单位受贿案，就是这样一起典型的亵渎公权力、凭借特权大肆受贿的集体腐败案。

　　日前，海口市龙华区法院对此案作出一审判决：以单位受贿罪判处海口市城管监察支队第四大队罚金10万元；判处该队原大队长韩忠有期徒刑一年零六个月；判处责任人林道德有期徒刑一年，缓刑二年；判处责任人羊永彪有期徒刑一年，缓刑二年；判处责任人韩耕农免予刑事处罚。

　　1 一份投诉 牵出单位受贿案

　　2006年初，在海口市政协会上，一位政协委员提交了一份耐人寻味的提案，披露了海口市城管执法队员在执法过程中的三项违规操作行为。

　　与此同时，海口市纪委也接到一家单位的投诉，称海口市城管监察支队第四大队领导多年来在执法过程中，经常暗示要求违章单位送礼金或提供赞助。

　　最初的举报只是针对第四大队领导个人的受贿行为，但此案关乎海口市城市建设监管的大事，立即引起了海口市委的高度重视，市委领导要求纪检部门介入调查。经调查发现，城管监察支队第四大队不仅存在领导个人受贿问题，而且存在单位受贿问题且数额巨大。案件线索很快被移交到海口市检察院。

　　接案后，海口市检察院立即派人展开初查，结果发现城管监察支队第四大队有涉嫌单位受贿的犯罪事实。2006年6月，该院决定立案侦查。为防止打草惊蛇，办案人员首先秘密传唤了第四大队西区执法中队原队长韩耕农。韩耕农说：“我只是按照大队的规定收过单位的赞助费。不过我们中队只能留10％，其余全部上交大队。再说也不是我们一个中队这样做，其他中队也是这样做的。”

　　海口市城管监察第四大队下设三个执法中队，除西区执法中队外，还有机动执法中队和东区执法中队。在韩耕农交代后，办案人员又传唤了机动执法中队原队长林道德和东区执法中队原队长羊永彪。面对办案人员的讯问，他们开始交代收取赞助款的问题。

　　第二天上午，第四大队原大队长韩忠被“请”到了检察院。当得知三个中队长已被刑事拘留时，韩忠最终交代，是集体研究决定收赞助费的，个人没有花其中的一分钱。

　　同年6月28日，韩忠等4人因涉嫌单位受贿罪一并被海口市检察院决定逮捕。

　　2 胆大妄为 收钱后法外开恩

　　早在1998年初，海口市政府为强化城市规划建设，加强国土使用、交通安全、道路建设、市容市貌及环境卫生等方面的监管，专门组建了海口市城市管理监察支队。其中的监察支队第四大队，主要是对海口市建筑市场、城市道路建设工程项目进行监管，对违章行为予以处罚。

　　韩忠清楚这是两大热门领域，也是能为大队广聚财源的行业。因此，韩忠任第四大队队长之初，就专门召集下属机动、东区、西区三个执法中队队长等人开会，讨论如何为大队广谋“财路”。韩忠的想法一提出，立即得到大家的积极响应，经讨论最后一致决定，对部分违章单位或个人可以收取赞助款后免予行政处罚，并按10％的比例将赞助款返还各执法中队用于个人奖励，各执法中队所收取的赞助款交由大队办公室主任陈李存入银行。

　　就是这样一个违法乱纪的决定，极大地鼓舞了执法队员们以权敛财的信心。从那时起，各执法中队各显其能纷纷行动，收获颇丰。法院经审理查明，从1998年至2005年间，第四大队违法收取赞助款共184．34万元。其中，林道德任队长的机动中队收取赞助款62．1万余元，羊永彪任队长的东区中队收取赞助款29．14万元，韩耕农任队长的西区中队收取赞助款26．38万元。

　　在这一连串非法收取赞助款的背后，不知有多少城建、道路建设中的违章事件被放纵。在行政处罚变成收取赞助费之后，对城市建设和管理造成的危害是难以用赞助费弥补的。

　　3 利令智昏 违规私设小金库

　　办案人员发现，1998年初，韩忠指示第四大队办公室原主任陈李以个人名义在银行开设私人账户，私设账外账，下属三个执法中队将非法收受的被查处单位和个人的财物全部存入陈李的私人账户。收了钱后，他们对交了赞助费的被查处单位和个人的行为是否违法违章，一概放纵不查。

　　本来按正常的规定，处罚违章单位的罚款应上缴财政，财政部门会按一定比例返还部分罚款给执法单位使用。出于个人和单位的私利，城管监察支队第四大队执法人员尽量说服被罚单位少交款不开票，或不交罚款交赞助款，所收取的赞助款，不存入单位的财政账户，而是另设账外账收支。

　　从“小金库”设立到案发的7年间，第四大队的“小金库”一共存入184．34万元。为了激发执法队员们“拉赞助”的热情，该大队内部实行奖励机制，发放奖金的多少按照城管队员收取赞助款数额的大小比例分配。这样的激励机制，很快提高了拉“赞助”的主动性。据案卷资料记载，该大队用这些“赞助款”奖励给个人的就有50．2万余元。

　　除了发奖金，这些“赞助款”还派上哪些用场呢？据办案人员侦查证实，这些“赞助款”除了极少部分用于单位的开支外，大部分都作为奖励、吃喝、补贴或又赞助了其他单位。其中，吃喝开支3．9万余元，以各种名义发放补贴41万余元。

　　案发后，韩忠将所领的奖励款3．9万余元退还，林道德、羊永彪各自退出3万元。在法院审理期间，韩耕农让家属退出10万元。

　　4 亵渎权力 单位受贿同“翻船”

　　很显然，乾忠领导下的海口市城管监察支队第四大队名曰执法，实则是在亵渎权力，亵渎有关行政法规，与海口市政府组建城管执法队的初衷背道而驰。他们利用特权，拉赞助，捞钱财，助长了从事城市建设、道路建设单位的违规违法行为。案卷记载：海口市西环客运分公司在施工中严重违章，被城管执法队员查问后，负责施工的老板林某带着施工合同书和10万元赞助款，交给第四大队“小金库”保管人陈李。后来，此事便不了了之。

　　像这样的事情在案卷中还有很多记载。难怪群众议论：让这样的城管执法队来监管城建及道路建设中的违规行为，规范城建市场秩序，只能起助纣为虐的作用。韩忠等人的过分行为引起了有些单位的不满，被举报到纪检部门。

　　5 案后沉思 强化监管抓源头

　　韩忠等人虽已被绳之以法，该单位也受到罚金处理。但此案暴露出的问题却不容忽视。那就是如何树立行政执法机关的形象，提高执法人员素质？如何加强执法机关内外监督制约机制？

　　海口市城管监察支队第四大队是行政法规规章的直接执行者，而他们却集体腐败，说到底是不严格执法所致。把非法弄来的钱为单位发放补助，几乎是人人得利，所以对在城建和道路建设中发生的违章违规行为，以及造成的恶果，他们就不管了。

　　据统计，行政执法人员利用职权实施的犯罪，在检察机关直接受理侦查的罪名中占到了80％。一位法律工作者说，如果说司法腐败是以危害的严重性让人感到愤慨，那么行政执法腐败却是以危害的普遍性让人触目惊心。

　　这位法律工作者指出，行政执法是独来独往，自己说了算，行政执法腐败的后面牵扯出来的还有执法不严、以罚代刑、放纵犯罪的严重后果。这就是我国行政执法缺少监督的现状。行政执法权力的滥用，导致大量犯罪案件流失，严重影响社会主义市场秩序的依法运转。

　　为什么会出现这种情况？这位法律工作者说，我国宪法虽然明确了人民检察院是国家法律监督机关，对行政权的检察监督是检察机关法律监督职能的应有之义。但是，由于我国正处于社会转型时期，立法不完善，在现实中，对行政执法的监督一般是通过行政诉讼来实现的。在这种情况下，一些行政执法机关违规谋取部门利益、单位利益的行为，检察机关就很难对其进行监督。

　　这位法律工作者为此建议，应立法设立检察机关对行政执法机关的行政处罚决定实行刑事审查制度。明确规定检察机关对行政执法机关的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的监督机制，从而防止行政执法权的滥用，遏制行政执法腐败的蔓延。