政府信息公开的诉讼之路堵在何处

　　第一看法

　　如何既避免行政诉讼从保障公民权利的最后一道防线变成限制公民权利的最后一道关卡，又避免其从定纷止争的工具沦为重启纷争的“捷径”，将成为司法解释需要认真考量、平衡的关系

　　政府信息公开的诉讼之路堵在何处

　　林鸿潮

　　据《北京青年报》报道，近日，北京市首起依据《政府信息公开条例》(简称《条例》)受理的行政诉讼案在昌平区法院做出一审判决。公民王先生要求确认昌平区民政局公开其婚姻状况信息，泄露其个人隐私的行为违法，被昌平法院驳回。

　　随着《政府信息公开条例》的实施，因政府信息公开而引发的行政诉讼案件开始大量涌现。自湖南汝城案开始，各地的“政府信息公开第一案”频频见诸报端。但是，除了湖北的“第一案”以原告徐建国胜诉结案，河南的“第一案”因被告在诉讼过程中履行了公开职责而庭外和解外，许多案件均无下文，其中多数案件根本没有被法院立案受理。对此，许多媒体惊呼政府信息公开将止于诉讼“瓶颈”，政府信息公开诉讼遭遇了“玻璃门”，人们也不禁感慨“公开难，公开不成，诉讼更难”。

　　政府信息公开诉讼之门十扣九不开，究竟难在何处？笔者认为，原因有三：

　　其一，来自行政机关的压力确实强大。应当承认，多数行政机关对《条例》的实施准备工作严重不足，有的甚至在整个准备期间毫无作为，甚至于对《条例》的各项要求浑然不知。可以说，这些机关对《条例》的冷漠与此前社会舆论对《条例》的热炒有天壤之别。在《条例》实施后，这些机关一旦遭遇公民申请，其第一反应自然是“不知道”，继而是“没有信息”或者“不告诉你”。而一旦申请人为此提起诉讼，这些行政机关必定在惊慌之余通过各种渠道向法院施加压力，用尽浑身解数力图将这些诉讼消灭在立案阶段。某些法院迫于行政机关的压力，就不得不通过歪曲法律将此类案件拒之门外。

　　其二，现有的行政诉讼规则对政府信息公开诉讼存在明显制约。仔细对照我国现有的行政诉讼规则，不难发现，政府信息公开诉讼确实存在不少特殊之处。这些诉讼一旦展开审理，其中的许多问题确实无法在现有的制度框架内完全得到解决。例如，在受案范围方面，如何认定行政机关在政府信息公开中的何种行为属于《条例》所规定的具体行政行为———尤其是主动公开的行为是否属于具体行政行为？其答案无论是肯定或否定，都必将引发激烈争议。在原告资格的认定方面，哪些认为“具体行政行为侵犯其合法权益的”人可以提起诉讼？那些没有参加到政府信息公开程序当中，但又认为相关政府信息与其利益密切相关的人，是否可以作为原告起诉？目前都很难给出有说服力的标准。证明规则方面的问题更加复杂，例如，以数据电文形式提出政府信息公开申请或做出答复，如何证明申请行为或答复行为的存在？在那些没有建立电子数据交换平台来完成上述过程的地方，这些问题将无法证明，或需要付出极大成本才能证明。

　　其三，潜在的政府信息公开诉讼和其他诉讼数量庞大，现有的司法资源可能无法消化。政府信息公开制度的建立，事实上为许多行政争议的解决打开了“另一扇窗户”，这是立法者始料未及的结果，甚至有人认为政府信息公开正在迅速蜕变为第二个信访制度。许多既往的行政争议在走完司法程序之后，当事人认为裁判结果不公而连年上访，但其问题获得解决的希望已经十分渺茫。《条例》实施后，这些当事人又看到希望，便向行政机关申请公开行政争议中的相关政府信息，在遭到拒绝或对答复结果不满意时，便提起政府信息公开诉讼，从而间接“激活”了原来的行政争议，使其“死灰复燃”，得以重新进入司法程序。此类案件数量庞大，一旦进入诉讼，又将涉及到对既判行政争议的处理，如果做出对原告有利的判决，更将引发大量对生效行政裁判的重审，造成连锁反应，其中的利害纠葛纷繁复杂，有限的司法资源将被海量的诉讼迅速淹没。许多法院正是担心“潘多拉的盒子”一旦打开，将出现难以预料的结果，才死死紧闭政府信息公开的诉讼之门。

　　政府信息公开的诉讼之门到底如何打开？打开多大？打开后又如何保证程序畅通，案结事了？由于上述种种原因的存在，对这些问题的回答，既事关“透明政府”的建设前景，又将影响到我国行政诉讼制度的健康、良性发展。据了解，《条例》实施后，最高人民法院早已着手调研起草其司法解释，并已形成初稿。那么，如何既避免行政诉讼从保障公民权利的最后一道防线变成限制公民权利的最后一道关卡，又避免其从定纷止争的工具沦为重启纷争的“捷径”，将成为司法解释需要认真考量、平衡的关系。