“广东是中国改革开放的排头兵、理论创新的热土，也是市场经济体制比较完善、法治建设较好的地区。改革开放以来，特别是省第七次党代会作出依法治省战略决策以来，广东省依法治省工作不断解放思想，开拓创新，与时俱进，在许多方面走在了全国前列。
——2008年11月15日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在接受《法制日报》记者采访时总结了近年来广东省民主法治建设的成绩。
本版撰文：记者张强
一个法学教授眼中的广州法治建设30年
富原创精神 始终引领前沿潮流
刘恒：1964年出生，中山大学法学院教授、博士生导师，中山大学研究生院副院长、中山大学行政法研究所所长。兼任广东省人大常委会立法顾问、广东省公安厅法制专家咨询委员、广州市人民政府决策咨询顾问。
“30年来，广东、广州的地方立法和司法实践，始终都在发挥先行一步的排头兵作用。”刘恒用一句简短的话概括了广东和广州过去30年间在中国法治进程中所处的地位。
刘恒认为，广东的地方立法多具有创新性和试验性，“国无我有”、“国有我优”，某些立法在试验成功后推向了全国，如：1995年，广州市在全国率先出台了《销售燃放烟花爆竹管理规定》；又如2007年广州又在全国率先出台了《规章制定公众参与办法》，把公众在规章制定过程中的参与权进行了程序化和制度化。广州的这些原创性立法，都在全国起到了样板作用。
“国无我有”：
政府信息公开立法引导全国
“2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》生效实施后，耶鲁大学一名法学家专门打电话给我了解情况，足足聊了40多分钟，他后来还专程为此跑来广州调研。”在谈到他与广州市政府法制办公室合作完成的《广州市政府信息公开规定》时，刘恒想起了那个来自大洋彼岸的电话。
在《广州市政府信息公开规定》之前，中国各级政府均没有制度化的信息公开制度。而广州，地处改革开放的最前线，经济发展的一个自然结果就是：要求政府行政公开透明。该《规定》出台后，在广州取得了很好的试验效果，直接带动了其他省、市的政府信息公开立法。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，广州的立法实践与执法试验最终融成了一部全国性的法规。
广东、广州先立、先试，而后向外推广，最终促成全国性制度的形成——这是广东、广州在中国立法工作中的角色。
“国有我优”：
广州给“行政复议”配说明书
《中华人民共和国行政复议法》早在1999年10月1日就已开始施行，但由于规定较为抽象（整部法律只有43条规定），可操作性不强，实践中有大量行政复议纠纷无法据此解决，导致该法的实效出现萎缩的迹象。刘恒的比喻非常形象：“就好比一部进口的机器设备，很现代化，但是没有配备说明书，拿到厂里不知道该怎么使用。”
如果说《行政复议法》像一台机器，那么，2004年6月1日生效的《广州市行政复议规定》就好比是机器的说明书。《规定》通篇共计104条，在不违背《行政复议法》的前提下，《规定》补充了一系列操作性极强的条文。
该创新性立法收到了很好的实践效果，2003年，广州全市（包括各区、县）的行政复议案件总数约为700件；2007年激增到3000多。这说明：由于《规定》的可操作性，越来越多的老百姓和企业乐于选择行政复议程序来表达自己的意见。在实际操作中，广州还作了进一步创新：实现行政复议与信访的对接。信访中符合行政复议条件的，信访局主动建议信访人转用行政复议程序；行政复议申请中条件不满足的，建议申请人转去信访。
以广州的实践为基础，国务院于2007年8月1日起开始施行《中华人民共和国行政复议法实施条例》，在全国性法规的效力位阶上细化了《行政复议法》的操作办法。
广东“敢于给自己上绑”
除了创新性，广东的地方立法还具有“敢于给自己上绑”的特性。对此，以上提到的《广州市行政复议规定》是一个例证，另一个典型的例证则是深圳市于2001年1月1日开始实施的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》。该《规定》要求千头万绪的“红头文件”在下发前需先按程序进行合法性审查，从而在源头上管理好“红头文件”。深圳市政府为此还专门在法制办公室下成立了规范性文件审查处。
一个检察长亲历的广东法治之路
改革年代的法治精神：
“既要惩治腐败，又要宽容失误”
张学军：l943年5月生，中国二级大检察官。l966年，毕业于西南政法学院法律系法律专业。
1994年后，任广东省人民检察院副检察长、党组副书记、反贪局局长；1998年后，任广东省人民检察院检察长、党组书记（在此期间继续兼任了三年反贪局局长）。
“中央给广东特殊政策、灵活措施，邓小平要求广东‘杀出一条血路来’，要‘敢闯、敢冒、敢试验’，要‘摸着石头过河’。改革开放是前无古人的伟大事业，没有经验可循，如果一有错误就抓起来，那就没有人敢‘先走一步’了，也就没有人敢去‘杀血路’敢去‘闯、冒、试验’了。”
广东省人民检察院原检察长张学军结合生动的案例，为我们讲述了30年来“罪与非罪”、“抓与不抓”界限把握分寸的发展轨迹。改革开放30年以来，张学军一直在广东省人民检察院这个指控犯罪、打击贪腐的重要部门工作。作为30年法治建设的见证者、参与者与决策者，他对广东乃至全国检察工作的发展进程了然于胸，对每一次跨越的时代背景也有深刻的理解。
30年来，广东省人民检察院为保卫广东的改革开放进行了许多探索。改革开放以来，检察机关经常遇到这样一个问题：某个行为是否构成犯罪？某个人是否应该抓起来？我们总的思路是，既要惩治腐败，又要宽容失误，为广东改革开放创造良好的法治环境，鼓励广东干部群众大胆探索和试验。在明确了这个思路以后，就要具体落实到在执法办案中如何区分罪与非罪界限的问题了。在这个问题的认识和掌握上，大体经历了三个发展阶段。
第一个阶段，在改革开放初期，提出了“以袋为界”的原则——只要好处不装进个人的口袋，就不要轻易地认定为犯罪。
第二个阶段，提出“改革开放中出现的问题，要用改革开放的办法来解决，不要轻易作为犯罪来处理”。在错综复杂的大变革中，用“三个有利于”指导执法办案，切实保护干部群众改革开放的积极性。
第三个阶段，提出一整套思路：“围绕一个中心，正视三对矛盾，区别三大界限，掌握‘三看三指导’的方法，落实两个预防”。这一套思路是我和我的前任王骏检察长经过18年时间共同完善的。
一个中心：是指以经济建设为中心，坚持检察工作为经济建设服务的指导思想。
三对矛盾：是指计划经济时期的某些立法与市场经济条件下的执法之间的矛盾；法律修改的滞后性与变革时期经济政策的调整变动性之间的矛盾；全国情况的普遍性与广东实行特殊政策、灵活措施的特殊性之间的矛盾。
三大界限：指犯罪与犯错的界限；犯罪与工作失误的界限；犯罪与不正之风的界限。这三大政策界限一定要区分清楚。改革开放是前无古人的伟大事业，没有经验可循，出现一些错误和失误都是难免的。如果一有错误或者失误，就把人抓起来，那就没有人敢“先走一步”了，也就没有人敢去“杀血路”和敢去“闯、冒、试验”了，就会挫伤广大干部群众改革开放的积极性。
当时，一些旧的规章制度已经不适用了，新的规章制度又没有建起来。在这种情况下，违反财经纪律之类的不正之风并不少见。如果不慎重区分犯罪与不正之风的界限，也会伤害一大批人的积极性。在当时错综复杂的情况下，要区分犯罪与不正之风也是十分困难的。怎么办呢？我们提出了“就低不就高”的原则，对一时难以区分的，先不要作为犯罪来看待，更不要作为犯罪来处理。
“三看三指导”：一看行为的社会危害性，用犯罪本质特征的理论指导办案；二看行为是否符合中央和省级最新的经济政策，用最新的经济政策指导办案；三看行为是否符合犯罪构成的“四个要件”，用犯罪构成要件的理论指导办案。其中的关键，是怎样判断行为的社会危害性。当时还找不到十分明确的标准，我们就考虑用邓小平“三个有利于”的原则，来指导我们判断行为的社会危害性。虽然有某些错误、失误或者违法违规之处，也不能作为犯罪来处理。
两个预防：案前防，把预防职务犯罪的关口前移，做到防患于未然：案后防，通过总结经验教训，堵塞漏洞，亡羊补牢。
特殊年代特别案例
轻松一倒赚四万疑似投机倒把
“结果皆大欢喜的，不构成犯罪”
改革开放初期，有个消息灵通的包工头得到了两条信息：一，有一家国企用8万元买了一台小型发动机，但由于型号不对，无法使用；二，有一位合资企业的香港老板，正好需要一台这个型号的发动机，他宣称：“谁能够给我搞到这样一台发动机，我就给他15万元。”于是，包工头雇车又雇人把国企那台发动机运到合资企业安装上了，拿了15万元。给国企8万元，雇车雇人花掉3万元，自己白白赚了4万元。
按照当时的法律规定，包工头“以营利为目的，就地加价倒卖生产资料”，应按投机倒把罪处理。县、市检察院分歧很大，把案件送到了省检。我认为这不构成犯罪。为什么呢？因为通过包工头这一“倒”，国企挽回了损失；合资企业生产正常运转，社会增加了财富，老板赚了利润，工人增了奖金；包工头也赚到钱了，可以说是“皆大欢喜”，没有社会危害性，不构成犯罪！
后来，我们总结经验提出“凡是结果皆大欢喜的案件，没有社会危害性，不构成犯罪”的原则。
工人举报顾问不干活拿高工资受贿
省检提出“要重视脑力劳动的价值”
改革开放过程中，有一支建筑队请了一名工程师做顾问，每个月给600元顾问费。几个工人想不通，以受贿罪告到检察院。工人说：“他只是有时骑着自行车到工地转一转、看一看，掺水泥、沙子的时候指点一下，其他什么事也不干。他既没锯过一根钢筋，也没扛过一袋水泥，凭什么每个月要给他600元这么高的工资？”
在罪与非罪问题上，区、市检察院分歧很大。工程师申诉到省检察院，我们调查后认为：“锯钢筋、扛水泥是体力劳动，工程师提供的是脑力劳动。脑力劳动也是劳动，我们要重视脑力劳动的价值。马克思说过，脑力劳动往往能创造比体力劳动更多的价值。”我们及时纠正了这个案件。当中央领导提出要用深化了的劳动价值理论指导现代化建设时，我们感到十分亲切——我们做对了。
检察机关要保护经济发展，必须落实到维护企业的合法权益上。我们提出了办理涉及企业负责人案件的“六不准”原则：不准随意抓企业的法人代表和业务骨干；不准随意冻结企业的银行账号；不准随意查封企业的账本；不准堵塞企业的流通渠道；不准损害企业的知识产权；不准侵犯企业的合法权益。全省检察机关按照这六条原则，在惩治腐败的同时，保护了一大批企业。
从知名案件
看法治进程
“孙志刚案”：民意推动法治进步
案情：2003年3月17日晚10时许，在广州某公司任美术平面设计师的湖北籍青年外出上网，途遇天河区黄村街派出所民警检查身份证，因未带身份证，被作为“三无人员”带回派出所。孙志刚的同学成先生闻讯后赶到派出所并出示了孙志刚的身份证，当事警官拒绝放人。3月18日，孙志刚被作为三无人员送往收容遣送站。当晚，他因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。3月20日凌晨1时多，孙志刚遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时20分死亡。救护站死亡证明书上称其死因为“心脏病”。4月18日，中山大学中山医学院法医鉴定中心出具尸检检验鉴定书，鉴定结果表明，孙志刚的死因系：背部遭受钝性暴力反复打击，造成大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。一石激起千层浪，经媒体广泛深入的报道与转载，“孙志刚事件”成为社会关注的焦点。
2003年6月5日上午，孙志刚被故意伤害致死案开庭；6月9日，广州市中级人民法院对该案作出一审判决：主犯乔燕琴被判死刑，李海婴被判死缓，钟辽国被判无期徒刑；其他9名被告人分别被判处3年至15年有期徒刑。与此同时，该案涉及的民警、救护站负责人及医护人员共6人，因玩忽职守罪，被分别判处2年至3年有期徒刑。
12名被判构成故意伤害罪的被告人不服一审判决，提起上诉。2003年6月27日，广东省高级人民法院作出终审判决：驳回乔燕琴等12名犯故意伤害罪被告人的上诉，维持原判。
案件意义：孙志刚的非正常死亡，直接引发国务院在案件一审10天后的2003年6月20日出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
从此，计划经济时期为控制人口流动而设置的收容遣送制度终于进入了历史的垃圾堆，更具人道精神的救助制度取而代之。
值得注意的是，收容遣送制度的废除路线，是自下而上的。从发生个案，到媒体报道、社会关注，再到学者集体“上书”全国人大，最终由国务院宣布其废除。这条线路，类似于作为改革样板的家庭联产承包责任制：小岗村村民迫切地想填饱肚子，集体“押手指印”私下搞包产到户，然后经中央承认，在全国推广。
孙志刚案表明，除了人大代表作为民意代表为老百姓代言的常规路径之外，民间直接的呼声，也是推动中国法治进步的重要力量。
许霆案：机器与人谁之错？
案情：2006年4月21日，许霆和朋友小郭在广州市天河区黄埔大道某银行取款机取款时发现：取款机系统出错了。他实际取了1000元，取款机却只从银行卡里划扣了1元。此后一天之内，许霆又从这台柜员机先后取出170笔款项，合计17余万元，随后离开广州；小郭则取了1.8万元。在外潜逃1年之后，许霆于2007年5月在陕西宝鸡火车站被警方抓获。2007年11月7日，小郭投案自首，并退还全部赃款1.8万元，被法院以盗窃罪从轻判刑一年，罚款1000元。2007年11月20日，广州市中级人民法院作出一审判决：许霆犯盗窃金融机构罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产，追缴许霆违法所得17.5万元返还给银行。
一审结果公布后，社会舆论哗然，网民们对判决结果发动了猛烈的“口诛笔伐”：取款机出现故障胡乱吐钱，拿钱者就要为此承担无期徒刑的惨重代价？在这种情况下，又有多少人能够不动心？难道每个人都应当是见钱不眼开的活雷锋？
在社会舆论的支持下，许霆提出上诉，广东省高级人民法院裁定发回广州市中级人民法院重审。2008年3月31日，广州市中级人民法院作出重审改判：以盗窃罪判处许霆有期徒刑5年，罚金两万元，并追讨其非法所得173826元。
案件意义：从无期徒刑到有期徒刑5年，许霆的命运在不到5个月的时间里发生了大转折，他的青春，至少不必再为一台疯狂的取款机而全部葬送。在整个过程中，以网民为代表的社会舆论是影响改判结果重要的无形力量。先撇开一审正确与否不说，仅就影响改判的舆论因素，法律界人士不禁要问：到底是法官在判案？还是网民在判案？
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