中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。 中新社发 崔鹏森 摄
三月三日下午，全国政协十一届一次会议在北京人民大会堂隆重开幕。“三农问题”专家、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文委员接受记者采访时表示，由于南方雪灾，将会导致农产品价格涨幅进一步加大。中新社发王东明 摄
演播室主持人(柴静)：
各位好，欢迎收看直播中的《新闻1+1》。
取消农业户口，这曾经是很多农民的梦想，但是中国现在13个省市区这样做了之后，反而有了两种观点，其中之一认为，这是一个非常大的历史进步，它让农民享有了本该早已有的公民的尊严和国民的待遇，但是也有一种忧虑和担心，担心这样的做法不但解决不了太多的现实问题，反而可能会对农民的利益带来伤害。
今天演播室我们请来的是中农办的主任陈锡文，我先想问，主任您的观点是？
陈锡文(特邀观察员 中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任)：
我的观点，最终取消城市户口和农业户口的区别应该是改革的一个方向。十六届五中全会决定中就已经明确地提到，要逐步改变城乡二元经济结构的体制，那就是逐步的实现城乡一体化的体制。在一体化的情况下，当然不应该有两种户籍的区别。
主持人：
是。
陈锡文：
但是为什么会有两种区别？这应该说是在二元经济结构没有被消除之前，它存在的一种经济社会现象。所以我觉得取消两种户籍是个改革的方向、发展的方向，但是能不能取消要看实际条件。
主持人：
您是说光靠这一个名词的改变不够。
陈锡文：
是的。我了解很多地方也宣布改了，即使改了之后没有去侵犯农民的利益，但是我想农民也并没有因此得到什么实惠。所以从这点来讲，仅仅改了个名词，仅仅改了个户籍本，解决不了真实的农民面临的很多困难的话，反而会让农民感觉到是一种口惠而实不至的政策，这对政府其实形象并不好。
主持人：
好，我们先来看一看改革究竟是怎么开始的。
(播放短片)
解说：
河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川，在这些地区，农民手中的农业户口已经或即将成为历史，取而代之的是和城市居民统一的居民户口。
根据公安部网站的消息，目前已有13个省区相继出台了拟取消农业户口和非农业户口性质划分，统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。
我们先来看看浙江嘉兴的规定，从今年10月1日起，嘉兴全市的城乡居民户口统一登记为居民户口，嘉兴市鼓励农民在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。
12月12日，成都市一千多万户籍人口全部统一为成都居民，其取消农业户口的做法也类似于浙江土地换社保，宅基地换住房。
具体规定有：农民自愿放弃承包经营权的农村土地，尤其所在集体经济实体给予政策优惠，在就业、子女入学、社会保障等方面给予与城镇居民同等的待遇！全家进城落户的农民自愿放弃农村宅基地及所建房屋的所有权，可以采取以宅基地及其所建房屋所有权，来置换城镇社区廉租房和商品房价格补贴。
对于上述省市的做法，有支持者认为，这种尝试不仅可以提高土地的使用效率，而且打通了农民进城的通道，这为日后彻底打破城乡壁垒，为城乡居民最终实现平等的公民权利提供了可能。而反对者则认为，农民在进城的过程中，其实是和政府做了一笔交易，用土地换到了一张城市户口，这一纸户口的到来并非天上掉馅饼，而是有代价的，这可能意味着越来越多的农民将失去土地。
千百年来，土地一直是中国农民的命根子，金融危机下，大批农民工急着返乡，是因为家里还有赖以生存的土地。有评论指出，如果一方面急于统一居民户口，另一方面又在鼓励农民以土地换户口，那么失去了最后一根救命稻草的农民，在进城后能得到和城市居民一样的保障吗？如果不能，他们的未来又在哪里。
小城镇的农转非，承包地可以不放弃 主持人：
所以主任，很多人看到这儿会有一个担心，说现在没有农业户口了，那农民对土地的承包关系是不是要变？
陈锡文：
这个应该说是两回事情。他即使有了城镇户口，和他拥有土地也并不是绝对的矛盾。我们的《农村土地承包法》第26条规定的就非常清楚，如果没有宣布两类户口变成统一的户口，还是让农民可以自己选择的，现在很多农民，如果他有条件进城，甚至把户口都迁到城里去了，但是法律规定只要是在小城镇，小城镇就包括县级市、市区、县城和其他的乡镇，他即使变成了城镇户口了，而且举家都迁走了，法律还是允许他们自己选择，你可以放弃家里的承包地，也可以继续耕种，你搬在附近的小城镇，离自己家里地很近也可以，你流转也可以。但是法律规定的一条就是说如果全家都迁入到社区的时候，社区就是我们讲的地级市，只有迁到地级市以上的这种大中城市以后，那么他承包的土地才应该交还给集体，他不交，集体可以去收回它，但这个事儿不是政府做的，是集体做的，法律允许集体做。
主持人：
您刚才说迁到小城镇，土地承包权可以保留，可能有人会觉得这样公平吗？一方面农民能在城市里打工了，另外一方面还保留了一份土地。
陈锡文：
问题是他进入城镇之后，比如说他自己要买商品房，他自己要去找工作，在住房和就业这两方面，他还都是完全在市场经济中自己去拼搏的这个过程。刚刚进城的农民在这些方面，他的生活还是不安定的。所以正是从这个角度去考虑，小城镇总体来讲，商品房供应的数量也不是那么多，社会保障的水平也比较低，所以对他保留村里的承包地，还是为了让他能够有一个稳定的过渡，所以承包法26条就规定的很清楚。
但是如果你进入地级城市，那就表明你有相当的实力，地级城市的房价就要比小城镇高，而且你敢于到地级城市去，变成那里的居民，很重要的一条，你的生活或者你的工作也是比较有保障的。所以在这样的情况下，法律规定你要把土地交回给原来的集体。
主持人：
那么就会有另外一些人有疑问，比如说城市原来的居民，现在既然没有农业户口了，那我是一个城市人，我能不能到农村去承包土地呢？
陈锡文：
这个也是法律规定不可以的。我们《农村土地承包法》第5条规定的很明确，集体经济组织成员有权承包本集体经济组织发包的土地。
主持人：
您强调成员。
陈锡文：
这里头很重要的一个，农民实际上从一定角度讲，一个户籍，一个集体经济成员，这是两件事情，户口改变了，但是他没有放弃他的集体经济组织成员的话，那么他当然仍然有这个权利，就是我刚才讲的，如果没有到县级以上的省市。
同样的，如果一个地方的户口，城乡之间没有区别了，那么原来的城镇居民说我可不可以到农村去承包土地，很可惜，你没有成为某一个集体经济组织的成员，所以你不能去承包这个集体经济组织发包的土地。
主持人：
那么宅基地能不能买呢？
陈锡文：
宅基地我们国家规定，如果要买卖，就这个地来说，只能在本集体经济组织之内，因为每一个农民获得宅基地的前提是你作为这个集体组织的成员你才获得的，所以他是以成员权获得的宅基地，这个宅基地是无偿获得的。所以如果你要买卖，也就是说当这个村宅基地比较紧张了，别的农民家庭子女长大了，需要宅基地，你又不需要我的宅基地，这种情况下可以买卖，但你不能买卖给非本集体经济组织的成员。
户口是诱饵，真正动机是用地 主持人：
明白了。但是主任，刚才我们在片子里也看到，地方政府现在有一个规定，你的宅基地可以来换，换到城里来之后，这块土地我们再用来建设开发城市，这样行不行？
陈锡文：
我个人认为这个不合法。因为我们的土地大家一定要清楚有两点，土地有两种不同的用途，从大的方面来讲，一个叫农业用地，一个叫建设用地，这两类土地是不能违法的，不能不按照法律的规定自己去调整，比如说农地要转为非农业地，要通过非常严格的法律程序，国家要批准。
第二，我们的土地还有两种所有权，一个是集体所有的农民的土地，一个是国家所有的国有的土地，那么这两种所有权之间的转换，按照现在的法律规定，只有一个单向的转换，就是国家通过征地，把农民的集体土地变成城市的建设用地。所以我就不是很清楚这些城市现在搞的这个，它就涉及到这样两个问题，一个是不是有两种不同所有制，它怎么转换，如果是通过征地，我想不是一个市自己做得了的，我们的国家规定，土地的征用只有省一级政府和国务院才可以批准，那么在市县这级政府无权批准。
主持人：
也许他会觉得说，看上去这个事情很合理，农民已经进城了，你这个地没什么用了，我收回来之后建城市，对谁不都有好处吗？
陈锡文：
所以我刚才讲到，每一个农民都属于某一个集体经济组织，如果他放弃了土地进城了，进了地级以上城市了，那么受惠的应该是谁呢？受惠的应该是他本村的村民，一个成员放弃了他的权利，其他成员可以从中获益，我们说的规模经营怎么实现呢？就这样实现的，人越来越往城里走，剩下的人经营的土地会越来越大，受惠的应该是这个集体，那么怎么能够受惠到这个城市去呢？很重要的就是要通过征地，要通过征地我想就是刚才讲的，我们现在《土地管理法》规定的很明确，农村的地变成城市的地，就一定要通过征用这个程序，而征用这个程序省级政府才有，而且省级政府的权利也是有限的，超过了他权限一定要报国务院才能批准。
主持人：
现在很多地方政府也有苦恼，觉得就是因为征地，因为现在限制的很紧，每年都有定额，而且程序也很难批下来。那我现在跟农民之间有一个自愿的交易，这个不行吗？
陈锡文：
那当然不行，《土地管理法》是规定的非常清楚。而且就全世界来讲，土地的管理都有一个特定的概念，叫做用途管制。
主持人：
怎么讲？
陈锡文：
其中这个用途管制，比如说我讲有些概念，大家听起来会很可以理解，比如说毁林开荒行不行？大家一定说不行，毁草开荒行不行？
主持人：
不行。
陈锡文：
也不行，为什么呢？林地和草地它有特殊功能，生态屏障，你把它变成耕地，大家觉得对全体公民都是一件坏的事情。
同样的道理，把农地随便地变成城市建设用地行不行呢？也是不行。所以只有通过严格的法律程序，这些法律程序是建立在科学的评估基础上，才能去批准或者是不批准。所以从这个角度去看，我也知道地方政府的苦衷，想搞建设，想招商引资，企业来了落不了地怎么办呢？但是绝不能走歪门邪道。
主持人：
您把这叫歪门邪道。
陈锡文：
我觉得这是歪门邪道，因为你只有通过合法的征地手续，按照国家批准给你的建设用地搞建设，这才符合整个国家的整体利益。相反的，国家已经批给你土地，比如说给一个城市一年都有一定的土地规模，那么现在为什么要去让农民拆房子、并村庄，以户口为诱饵，完了给他一个城市户口，让他搬到城里去住。我想很重要的一条，就是要想在国家已经批准的土地规模之外，再额外的擅自增加建设用地，有把农民过去的宅基地也好、村庄也好，把它变成了城市建设用地。
主持人：
您是说户口其实只是一个诱饵，背后真正的动机是用地的冲动？
陈锡文：
我觉得主要是这个。因为按照刚通过的十七届三中全会的决定，讲的也是很清楚，比如说村子进行整理之后可以节约土地，宅基地的整理、村庄的整理可以节约土地，这个大家都清楚。但是三中全会决定讲的很清楚，整理出来新增加的土地，首先必须用于复垦为耕地，如果要想把它置换为，或者调剂为建设用地指标的话，那么有两个基本条件，第一个基本条件就是你必须符合规划，第二个基本条件就是你要纳入当年的用地指标，当年的用地指标国家已经批给你了。所以真按照这件事情去做，我想很多地方积极性就不会有了，弄了半天我还是要用我原来的指标，他实际是想增加一个指标。
农转非，口惠而实难至 主持人：
真的吗？陈主任是做了一个判断，说现在很多地方的这样一个农业户口的改革，实际上背后真正的动机是增加建设用地的冲动，事实是否真的如此？我们接下来连线一位对此问题进行过很长时间报道的记者，他是《21世纪经济报道》的贾海峰，海峰你好。
贾海峰(《21世纪经济报道》记者)：
主持人你好。
主持人：
刚才谈话当中，以你的观察，你是否同意主任的观点？
贾海峰：
我非常同意陈主任的观点，因为我去过几个城市，做过一些调查，发现现在情况也就是这样子，现在还是地方政府用地冲动和国土资源部之间的一个博弈。
主持人：
你看到的农民对这件事情，他们的反映怎么样？
贾海峰：
我觉得农民对这个反映，从一开始很欢迎，很热情，到随着这种事情越来越多之后，就开始趋向于一种可能叫理性也好，叫冷静也好，热情度是慢慢下降的。
主持人：
按理说，从他们的利益来讲，说把这个地换出去了，自己在城市里有房子了，有户口了，难道他们不乐意吗？
贾海峰：
刚开始肯定很乐意，后来发现自己交换的东西可能不是想像的那么多，而且尤其也考虑到进城以后生活的问题，很多农民对这个事情，我觉得真正的农民可能积极性都下来了，但是有一些人还是抱着很大积极性，在跟政府谈判，谈价钱，谈价的比较多。
主持人：
好。海峰当时也是在天津做了很长时间的一个调研，你看到在这个地方，它实行这种政策实验之后，到目前为止是一个什么结果？
贾海峰：
到目前为止还是在推进中，因为关于宅基地换房这个政策争议一直很大，我们也不好在这儿就否定它或者肯定它。但是我感觉目前这个政策推行最大的困难在于中央政策的出台，尤其是农民进城以后这种社保安置、生活安置等等这一块一些中央的决策，现在地方政府处于一种模糊状态，就是农民不提他也不提，我觉得很多地方政府在试点中还是处于一种比较盲目和矛盾的心理。
主持人：
好的，谢谢海峰。
主任，我们也看到，在地方政府他有一种观望的心态，也试着自己摸索，这么走行还是不行，他有一个很强的心理依据是什么？是觉得农民是自愿的？
陈锡文：
也确定有一部分农民会是自愿的，但是这个事儿它具不具备普遍的推广价值，我想这个是非常重要的。
第二就是符不符合现在的法律。我想从两个方面去考虑，如果符合现在的法律你可以做，如果不符合现在的法律，通过一定程序获得试点的身份之后，如果中央考虑这个事情可能有普遍价值，同意你试点，将来可以改法律，但是不能说我既不通过程序去申请试点，又不符合现在的法律，我自己就做，政府带头违法，还有什么法治政府、法治社会呢。
主持人：
他可能也会觉得很委屈，说现在我们不是要推进城乡一体化吗？我们在城乡统筹上往前迈一步有什么错呢？
陈锡文：
我想这里关键是两条，一条是通过这种办法，是不是事实上增加了你擅自增加的建设用地，如果这样的话，你违背了国家宏观调控的要求。
第二个方面，是不是损害了农民的权益。从农民权益这条去讲，我刚才已经讲了，是不是增加了建设用地，我在大多数地方看到都有这个冲动，为了擅自增加建设用地，采取积极地去推进这件事情，不少地方有这个动机。但是对农民的权益角度去看，确实农民是很希望能够自己成为城市人，但城市人并不是说住的房子跟城市一样，或者我住的离城市市中心更近了我就是城市人，你需要给他一整套的市民的基本权利和福利，是不是能给他。
主持人：
比如说。
陈锡文：
比如说最简单的社保，我们讲的社保是很多内容，包括失业的保障，包括养老的保障，包括医疗的保障等等这一些，作为一个城市居民，他所在的单位，以及他所在的城市政府都在督促给他要建立起这种保障，这套保障是不是给了。
主持人：
刚才不是片子中也说到，地方政府说土地可以换社保，行不行？
陈锡文：
我了解到的很多地方换的社保实际只有两个，一个就是换了个低保，有一些地方就是这样，换了个低保，就是你一旦没有工作的话，那我养你。
第二个就是换了一个对多数农民来说遥不可及的养老保险，因为养老保险是到一定年龄以后才会有。这样的做法，我觉得实际上是让农民变成了没有根的浮萍，漂浮起来。很重要的一条，如果说通过正规的程序农民变市民，这个事情法律规定也是很清楚的。你如果用于建设的需要符合规划国家批准征地，这个村子的地如果全部被征走，或者剩下的部分很小，不足以养活这些村民，比如这儿人均土地不足0.2亩，这个时候按照法律规定，这个村子连耕地带建设用地应该全部都征为国家所有，与此同时，这个村委会它要变成居委会，同时村民就变成居民，如果按这个程序走，那么变过来的应该是跟市民是一样的。
主持人：
就是整个系统开放。
陈锡文：
他的整个身份就是变成一个新的市民。
主持人：
如果仅仅是把这个名称换了。
陈锡文：
仅仅是换这个，换那个，这里头一系列法律手续都没有完成，不征地，怎么可以把一个村委会变成居委会呢？如果不是居委会，它又怎么能真正的变成市民呢？
主持人：
这个不变的后果是什么？
陈锡文：
我觉得你眼前看来，就像很多农民，一时也觉得很好，住的房子跟城里人一样了，很高兴，靠着繁华的市中心更近了，一时感觉可能很好。
对于政府来说，我要用地，我终于用到了，我的建设也搞起来了，我也有我的期望，我把建设搞大一点，我财政收入增加一些，我即使给他们贴点社保也可以，但是这一切都是眼前自己的这种判断，今后到底会发生什么样的变化，这谁都把握不住。
主持人：
您担心什么呢？
陈锡文：
现在比如说金融危机一发生，很多实体经济受到冲击，受到影响，沿海很多城市出口订单接的少了，甚至没有了，很多农民要下岗，下岗之后有些农民就不得不回到他的家乡去，这时候不要说家乡的地，连家乡的村子都没有了，那么他到底怎么办。所以我想很多事情，一个是从各地的实际出发考虑，去做一些改革的尝试，我觉得这是应该支持的。但一定要考虑，国家为什么通过这么多复杂的程序制订了这样的法律，不守法最后的后果会是什么样的。
主持人：
也许有一些地方政府有点着急，他说我把这个地拿过来之后，扩大城市化，增加就业，这样农民工将来也有一个出路。
陈锡文：
是啊，从相当大的程度上来讲，目前的情况，城市的就业也并不能讲是充分的，我们现在大家基本上的估计就是城市每年增加的就业大概就是1000万上下，这1000万上下别的不说，比如说明年马上就到2009年，2009年这一年，光要毕业的大专院校的学生就有611万人，那么他们在就业市场上相对于农民当然是处于优势地位，很多国有企业下岗的工人，他们在技术上、观念上，相对于农民来说也是处于优势地位。所以从这个角度去看，即使能创造很多新的就业岗位，能不能保证失去土地的农民都能很顺利的获得就业的机会，这谁也不敢保证。
主持人：
那怎么办呢？有人就会担心，那我们停在这儿吗？
陈锡文：
我觉得很重要的一条就是城市和工业的扩张，不能老是走平面扩张的这种老路。
主持人：
摊大饼不行。
陈锡文：
就是摊大饼，就是初放式的，按照外延扩张这种方式去走，只有调整企业结构，转变增长方式，使我们有限的土地，每一亩土地，每一个单位的投入能够有更多的产出，这个时候才能给社会提供更多的就业机会，给方方面面的老百姓都提供更多的福利。
一千万人口的城市，一年粮食产量仅一千斤！ 主持人：
可是如果GDP的指标目前还是一个考核政绩的很主要的指标的话，这些地方官员很现实。
陈锡文：
问题就是这个。我觉得一直在讲要贯彻落实科学发展观，很多地方我觉得也已经意识到这一点，仅仅靠GDP，我原来讲过，有些地方确实产生了所谓GDP的拜物教，GDP的崇拜。
主持人：
拜物教？
陈锡文：
我们不是有对货币产生过拜物教吗？马克思曾经批评过的，就是觉得自己创造出来的GDP，最后自己跪倒在自己创造的GDP底下，越高越好。其实GDP确实是衡量一个地区经济发展的很重要的指标，但它这里头还有很多问题，比如说GDP的构成，GDP的构成实际上就决定你这个地方的产业结构。
我了解我们南方有一个很著名的城市，我看了它去年的统计报表，我非常吃惊，在那个地方实际的人口，比如说已经在那里有常驻户口的有一二百万人，但实际在那里生活着的，包括农民工在内，可能有一千多万人，可见这个城市不是一个小城市，但是就这个城市来说，去年的粮食产量是一千斤。
主持人：
什么？
陈锡文：
一千斤粮食。所以我看了，我当然觉得非常吃惊，也是表明这个地方的农业结构已经衰落到了什么程度，但是农业它不仅仅是提供食品，他有钱可以买别人的粮食，但问题是农业在整个经济布局当中，它实际上起到一种生态调节的作用。比如说稻田，稻田对南方人来说就是起一个沼泽的作用，沼泽在生态系统中就相当于人类的肾，你可以想人没有肾了会产生什么结果，或者肾坏了会怎么样，就是尿毒症。所以农业在这个产业结构中不是因为它提供粮食，所以它重要，这当然是非常重要的一方面，而且从人居的环境来说，它也是非常重要的，所以你得考虑GDP，就得考虑它的构成，而且考虑GDP的使用，这些东西都要考虑起来，你会觉得单纯追求GDP，不一定对我们的可持续发展、科学发展就是一个唯一的指标。
主持人：
我们能看到您站在全局上来考虑问题，但是可能对于地方政府，包括对于农民来说，最重要的是目前现实的利益，大家能够进城去，能够加入到这样一个城市化浪潮当中去，好像是每个人特别迫不及待的一个冲动，您觉得能遏制吗？
陈锡文：
我觉得就像刚才那位记者讲到的这个现象，两面都要看。从政府的角度去看，我们为什么要强调科学发展观，因为我们只有18.26亿亩耕地了，所以国家非常强调保护好耕地。如果说搞铺大饼的这种建设方式，把耕地都变为建设用地了，都变成“水泥生灵”了，对我们的子孙后代就是一个非常大的祸害，对我们现在人的居住，你也会感到空气不好了，环境变恶劣了等等这些。
那么从农民的角度看，他确实是我刚才讲的，能住到楼房，跟城市一样的小区，他非常高兴，住进去之后，他就面临一个很突出的问题，你再想当农民，你很难当。
主持人：退不会去了。
陈锡文：
是。 (来源：央视《新闻1+1》)
(责任编辑：杨建)
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